基于縣域經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的財稅政策研究

2025年中央經(jīng)濟工作會議上，習近平總書記指出：“要實施更加積極的財政政策。提高財政赤字率，確保財政政策持續(xù)用力、更加給力”。因此，亟需構建一個實踐可操作性強、能有效推進縣域經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的財稅政策體系。本文以L縣為例，提出若干財稅政策建議。

一、縣域經(jīng)濟發(fā)展概況

近年來，L縣深化財稅體制改革，加強財政科學管理，提高資金使用效益和政策效能，促進經(jīng)濟運行持續(xù)向好。先后獲得了2022年績效考核全市排名第一，全省排名第八；2023年績效考核全市排名第一，全省排名第二，位于全省第一等次，獲市縣財政高質(zhì)量發(fā)展獎勵300萬元。但同時也面臨一些困難與挑戰(zhàn)。

（一）經(jīng)濟發(fā)展速度迅猛，但財政收入體量仍然偏小

2022～2024 年L縣財政總收入從23.12億元增長到23.33億元，年均增長 0.4% ；一般公共預算收入從12.34億元增長到13.42億元；一般公共預算支出從37.54億元縮減到34.92億元，下降 6.9% 。但是受經(jīng)濟下行、房地產(chǎn)低迷等不利因素影響，稅收收入下滑嚴重。隨著《公平競爭審查條例》及招商引資規(guī)范性文件的出臺，總部經(jīng)濟企業(yè)數(shù)量呈現(xiàn)逐年大幅下降趨勢，導致稅源流失，財政體量難以擴大。

（二）財政實力持續(xù)增強，但財政支出壓力仍

然較大

隨著民生性增支因素的不斷疊加，許多“三保”之外的必保支出需求巨大，有的規(guī)模甚至超過了“三保”支出。例如，近年來，規(guī)范機關事業(yè)單位人員工資津貼補貼等政策落實，“保工資”支出增長明顯；“三保”之外的人員支出、民生配套、債務還本付息支出、國債項目配套資金等剛性支出逐年增長，2024年民生支出29.2億元，占一般公共預算支出的 83.61% ，其中，文化旅游體育與傳媒支出同比增長 89.54% ，住房保障支出同比增長12.35% 。另外，省、市重點項目支出壓力大，給地方財力安排帶來了硬缺口，使財政收支平衡和庫款保障壓力進一步增大。

（三）產(chǎn)業(yè)資金不斷投入，但財源結構布局仍欠合理

近年來，L縣實施電瓷電氣產(chǎn)業(yè)集群轉型升級戰(zhàn)略，出臺電瓷電氣產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展“32條”，組建了高壓電瓷電氣研究院，建設了國家電瓷檢驗檢測中心，先后成立電瓷產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和電瓷產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新基金，形成了從瓷土開采、附件生產(chǎn)、主導產(chǎn)品到電氣設備等較為完善的產(chǎn)業(yè)鏈。先后被授予國家電瓷產(chǎn)業(yè)化基地、全國電瓷產(chǎn)業(yè)知名品牌創(chuàng)建示范區(qū)等稱號。在工業(yè)方面，2024年L縣安排縣本級工業(yè)發(fā)展專項資金2260萬元，其中電瓷電氣產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展基金500萬元，用于鞏固提升電瓷電氣產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，大力支持電瓷電氣和先進陶瓷產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展；安排工業(yè)發(fā)展專項資金1500萬元，積極完善工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關支持政策；安排省級工業(yè)發(fā)展專項資金1055萬元，工業(yè)發(fā)展支持政策獎補資金401.25萬元，節(jié)能減排補助資金21.42萬元；累計發(fā)放“財園信貸通”貸款977筆，累計發(fā)放貸款383322.48萬元。在鄉(xiāng)村振興方面， 1～10 月共收到上級資金2.81億元，其中，農(nóng)業(yè)專項11008.35元，林業(yè)專項3678.79萬元，水利專項7461.8萬元，銜接資金5977萬元。從L縣來看，都是第一、二產(chǎn)業(yè)的財源型結構，雖然每年資金投入不斷提高，但傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級緩慢，新興產(chǎn)業(yè)支撐力不足，交替領先的財源格局尚未形成，最終導致財政稅源質(zhì)量不高且不穩(wěn)定[2。

（四）民生實事持續(xù)改善，但自然災害受損仍

難避免

L縣地處水源地源頭，是典型的魚米之鄉(xiāng)，同時也飽受水患之苦。加之近年來經(jīng)常性的暴雨、雷電等極端性氣候較多，對縣域農(nóng)業(yè)發(fā)展造成嚴重傷害，直接影響財稅收入和農(nóng)民收入增長，還間接影響了招商引資及后續(xù)財源建設。據(jù)不完全統(tǒng)計，每年因洪澇等自然災害損失的財源稅源超千萬元。

二、當前縣域財政運行的主要痛點

分析L縣縣域經(jīng)濟發(fā)展中面臨的困難和問題，既有經(jīng)濟總量不足的束縛，也有各地資源條件的局限，就財稅政策機制而言，其制約因素主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）發(fā)展?jié)摿κ芟蓿和恋鼐o缺和環(huán)境制約限制了縣域發(fā)展?jié)摿拓斣唇ㄔO

土地和環(huán)境這兩大要素是制約縣域經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展的主要影響因子。從土地緊缺上來看，L縣工業(yè)園區(qū)建設用地指標嚴重不足，重大項目難以獲取相應的土地指標，直接影響到重大項目的簽約落戶開工等事宜，甚至許多已經(jīng)談好的大項目、好項目都難以落地。從環(huán)境制約上來看，在目前環(huán)保督導以及政策壓力下，企業(yè)停產(chǎn)限產(chǎn)、項目停工延工的現(xiàn)象比比皆是，不僅嚴重影響了財政稅收，也大大削弱了外地資本到本地投資的意愿。以上因素嚴重制約了縣域發(fā)展?jié)摿拓斣唇ㄔO。

（二）稅收增長難題：財政體制不完善和財源結構不合理導致財政收入不穩(wěn)定

從產(chǎn)業(yè)結構方面來看，L縣多數(shù)企業(yè)為傳統(tǒng)電瓷制造企業(yè)，而企業(yè)近五年的新建項目大多數(shù)以設備或者生產(chǎn)線更新為主，技術改造、創(chuàng)新產(chǎn)品等項目投入相對較少，企業(yè)轉型升級困難較大；同時，新材料新能源產(chǎn)業(yè)、高端服務業(yè)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的增長點培育不夠。從財稅體制方面來看，縣鄉(xiāng)財政體制改革初步方案尚未完善，對于縣本級財政調(diào)控能力以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財力保障與激勵獎補機制還未準確明了，這未能充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟的積極性，促進縣鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）政策制約難題：減稅降費政策的實施導致縣域財稅收入未達到年度預期

L縣按照中央、省市的工作要求，在減稅降費政策方面落實得相比其他地區(qū)比較好，但仍存在一些困境，主要體現(xiàn)在工作方法實施和績效評價兩方面：第一，由于基層干部的管理能力以及業(yè)務水平等因素影響，雖然這幾年持續(xù)出臺了相關政策，但未充分發(fā)揮財政引導作用。第二，目前預算績效管理改革進度緩慢，沒有真正做到與政策具體實施、財政預算及干部考核等關鍵因素真正掛鉤，仍停留在發(fā)現(xiàn)情況、梳理問題、長期整改等基礎層面，政策始終落實難。

（四）風險防控難題：地方政府債務規(guī)模尤其是隱性債務風險依然突出

近年來，L縣為做好債務風險防控工作，積極探索國資國企管理改革，搭建 ^ω6+2^′′ 國有企業(yè)體系架構，完善企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理制度，促進國有企業(yè)管理規(guī)范化、現(xiàn)代化。持續(xù)拓展融資渠道，構建全方位投融資體系，規(guī)范投融資和借款擔保行為，有效降低融資成本，優(yōu)化債務結構。持續(xù)發(fā)揮國資國企戰(zhàn)略性支撐保障作用，進一步明晰主業(yè)、拓展市場、服務發(fā)展大局，有效保障重點項目建設和民生實事，抓好園區(qū)建設、基金投資、文創(chuàng)產(chǎn)品開發(fā)等。但地方政府債務時限的到來，必然會給財政收支帶來較大的壓力。

三、未來縣域財政發(fā)展的改進措施

財政政策支持縣域經(jīng)濟發(fā)展，是社會主義市場經(jīng)濟條件下政府實施宏觀調(diào)控的重要手段。實現(xiàn)經(jīng)濟振興，解決長年形成的各類問題，財政政策的使用尤為重要。

（一）挖潛拓展收入渠道，支持經(jīng)濟穩(wěn)定增長

堅持實事求是，科學合理確定財政收入預期目標，與本地經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應，與財政政策相銜接。一是積極做好財政收入組織工作。圍繞全年收入目標，加強財稅協(xié)同、部門聯(lián)動，堅決落實各項減稅退稅降費政策，做到應減盡減、應退盡退；依法依規(guī)及時足額征收應征的預算收入，確保應收盡收、顆粒歸倉。密切關注經(jīng)濟發(fā)展形勢和產(chǎn)業(yè)調(diào)整情況，掌握重點行業(yè)、重點稅源、重點項目情況；強化財源建設，深挖稅源潛力，積極培育新的增長點，大力推進招商引資，確保財政收入均衡入庫。二是抓好跑項爭資。緊町上級出臺的各類政策，加強政策學習，主動搶抓機遇，圍繞增量財政政策支持的重點領域和方向，提前謀劃、積極爭取，結合L縣發(fā)展需要，把支持地方化債、房地產(chǎn)等增量政策紅利，與補齊公共服務短板強弱項等有效結合起來，把“兩新”“兩重”等資金爭取與深化改革、產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)動起來。三是強化資源統(tǒng)籌。一方面，盤活各類存量資金。全面盤活用好結轉結余資金等各類存量資金，避免資金資產(chǎn)閑置和沉淀。另一方面統(tǒng)籌整合專項資金。加強對現(xiàn)有財政專項資金的摸底工作，避免用途相近、重復交叉和資金浪費，強化專項資金全方位、實質(zhì)性整合，提高統(tǒng)籌使用資金的能力和空間。

（二）聚力辦好民生實事，持續(xù)增進民生福祉

深入踐行以人民為中心的發(fā)展思想，全力保障民生支出，提升支出政策和資金的指向性、精準性、有效性，促進民生支出與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)、與財力狀況相匹配。圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展，加大財力配置向民生工程、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、鄉(xiāng)村振興等重點領域傾斜力度，切實優(yōu)化支出結構，加快債券、國債、直達資金、轉移支付等資金的支出進度，提高財政資金使用效率。積極謀劃重點民生實事，對照中央、省、市有關政策要求，堅持盡力而為、量力而行，聚焦公眾煩心事、堵心事、楸心事，繼續(xù)實施一批群眾呼聲高、社會效益好的民生實事項目，著力解決好人民群眾急難愁盼問題。

（三）聚焦重點強化保障，助力全縣發(fā)展大局

聚焦有效投資、科技創(chuàng)新，發(fā)揮政府資金引導作用，著力支持產(chǎn)業(yè)轉型升級。以精準有效的財政政策助力經(jīng)濟穩(wěn)進提質(zhì)。一是助力企業(yè)紓困增效。全面落實減稅降費等惠企政策，依托“財園信貸通”“惠企通”等平臺，持續(xù)開展企業(yè)幫扶，緩解企業(yè)融資困難。二是堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，加大財政資金資源整合，確保更大力度向“三農(nóng)”傾斜，為鞏固脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接提供有力保障。三是深入實施新一輪營商環(huán)境對標提升行動，深化政府采購全過程監(jiān)管，更好地規(guī)范政府采購行為，全力為中小企業(yè)健康發(fā)展保駕護航。

（四）防范化解財政風險，守好安全發(fā)展底線

一是筑牢兜實基層“三保”底線。堅持“三保”支出在預算安排和庫款撥付等方面的優(yōu)先順序，科學合理調(diào)度現(xiàn)金，確保“三保”支出足額安排保障。圍繞教育、社會保障、鄉(xiāng)村振興、糧食安全等領域的突出問題，完善財政支持政策，提高財政保障水平，嚴防財政運行風險。二是守牢債務風險底線。加強政府債務管理，積極爭取上級化債政策支持，加快化解政府存量隱性債務；嚴格政府投資項目管理，規(guī)范政府舉債融資的“前門”，嚴堵違法違規(guī)舉債融資的“后門”，持續(xù)落實好政府債務動態(tài)監(jiān)測、風險評估預警、隱性債務化解情況定期核查等機制，確保政府債券資金使用高效、風險總體可控。三是嚴守財經(jīng)紀律底線。積極探索推進 ^ω1+9^′′ 監(jiān)督工作的有效路徑，依法履行財會監(jiān)督主責，加大監(jiān)督檢查工作力度，建立橫向協(xié)同、縱向聯(lián)動、貫通協(xié)調(diào)的財會監(jiān)督機制，充分發(fā)揮財會監(jiān)督在保障落實重大財稅政策、嚴肅財經(jīng)紀律、服務財政中心工作等方面的積極作用。持續(xù)鞏固群眾身邊不正之風和腐敗問題集中整治工作成效，嚴厲處置各類違反財經(jīng)紀律行為。

（五）深入推進財政改革，提升財政治理效能

加快財政體制改革，實行“核定基數(shù)、分檔獎勵、分類分成、自求平衡”的管理模式，充分調(diào)動發(fā)展經(jīng)濟、培植稅源的積極性，推動高質(zhì)量發(fā)展。一是合理劃分財權和事權。根據(jù)縣鄉(xiāng)財力水平和主要職責，科學合理劃分縣鄉(xiāng)兩級財力和支出責任，做到權責結合。二是切實兜牢鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三保”。核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出基數(shù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)自身財力優(yōu)先保障“三保”支出，財力不足以保障的由縣本級財政預留，并將基本工資、津貼（績效工資）列入統(tǒng)發(fā)項目。三是建立健全激勵機制。設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核激勵獎勵基數(shù)，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入完成情況分類分檔予以獎勵。

（六）深化國資國企改革，推動發(fā)展提質(zhì)增效

一是進一步明晰優(yōu)化國有企業(yè)功能定位。聚焦縣屬國有企業(yè)主責主業(yè)，對國有企業(yè)功能定位進行重新布局。二是督促企業(yè)市場化轉型，推動縣屬國有企業(yè)加快“走出去”步伐。加強與市屬企業(yè)合作交流，構建市場化合作模式，積極探索脫虛向?qū)嵉挠行窂剑涌鞂嶓w化、市場化、效益化運營管理。三是完善國資國企監(jiān)管機制。出臺縣屬國有企業(yè)財務、資產(chǎn)、人事等一系列管理辦法，從制度上完善企業(yè)監(jiān)管；進一步完善縣屬國有企業(yè)綜合考核機制，精簡考核項數(shù)量、提高主責主業(yè)考核項分值占比、增加加分考核項等措施，通過完善機制、加強監(jiān)管，有效支持國有企業(yè)做大做強做優(yōu)，全力推動提升國資國企核心競爭力。

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（作者單位：1.江西省蘆溪縣林業(yè)局，2.江西省蘆溪縣張佳坊鄉(xiāng)，3.江西省蘆溪縣銀河鎮(zhèn)）