財政支出相關問題探析

■李應寶

一、當前財政支出存在的問題及原因分析

財政支出或說政府支出，是指在市場經濟條件下政府為履行其職能，而以財政資源支出的一切費用的總和，它直接反映著政府的政策選擇，同時也代表著政府提供公共物品與服務的耗費。而財政支出結構綜合反映一國或一級政府活動的方向和范圍，它不僅是個經濟問題，也是社會問題。我國當前財政支出在政策的公平性、結構的合理性方面亟待完善，同時分配不盡透明、財政支出效率較低、政府部門節儉意識較差等問題也較為凸顯。究其原因，可以從以下幾個方面說明。

(一)政府職能及財政體制轉變相對滯后

首先，由于政府職能沒有完全在市場經濟體制轉型中隨之盡快轉變適應，財政體制在很多方面也較為滯后，因而在財政支出政策和體制安排上，因循守舊的意識較突出。許多方面按計劃經濟時代的老做法制定支出制度，如對國有經濟補貼性安排過重，而對社會公共性支出安排和新生民營經濟扶持過少甚至空缺，進而使當前社會分配不公的現象加劇。其次，安排制度全局理念淡薄，適應公共財政發展的舉措非常欠缺。比如：對農村公共設施建設支出安排不僅在政策和制度方面都欠缺，而且意識也十分淡薄；維持政府運行支出多，而考慮公共性尤其是考慮多數農村公共支出因素非常少，這一狀況目前雖大有扭轉，但仍與實際要求很不相適應。再次，很多方面不適應市場經濟運行規則，使財政支出政策及制度安排始終難以擺脫計劃經濟時代的烙印，難以適應當前市場經濟發展的客觀需要。

(二)預算管理體制不夠完善嚴謹

總體來講，中央和省的預算管理比地方或基層強，地方本級預算管理比上級的預算管理強，非生產建設和非事業性預算管理比生產建設性預算管理強，城市預算管理比農村預算管理強。從當前政府預算科目分類體系看，預算科目劃分上也不科學，不僅不能全面準確地反映政府的收支活動，而且存在著經濟與功能分類方法上相互交叉，導致核算口徑與國際慣例不能有效銜接的問題。預算管理尤其是支出預算管理上很不嚴謹，各級政府的預算編制和執行存在較大隨意性，增減缺乏科學性，執行缺乏嚴肅性，監督缺乏有效性。特別是近年來，對上級轉移支付資金的監督也不盡嚴格科學，隨意調整使用方向或項目的現象時常出現。此外，預算的編審時間也較短，盡管目前各級預算編制和審議已經提前，但仍達不到有效編制預算的時間要求，特別是在當前構建公共財政框架及推行部門預算、政府采購、國庫集中收付等系列預算改革中，沒有充分的時間對預算項目進行周密的論證，將直接影響預算的實際效力。

(三)收支預算矛盾相當突出

在地方，尤其是縣鄉兩級基層存在沖突預算，亂收稅費，有錢就花，不求效益等現象。有的地方超前意識太強，預算打的赤字太大，完全不符合實際發展情況。另一方面，財力不足的矛盾制約財政機制的改革使其難以規范和到位。當前，上級出臺的政策多，但資金卻不到位，地方配套負擔重，而財力不足使得舉債也缺乏強有力的保障。再加之當前財政事權與財權的劃分不盡科學明晰，導致地方債臺高筑，赤字連年有增無減，致使不少縣鄉財政走向惡性循環甚或“死胡同”。這一收支矛盾的客觀存在和制約，也導致很多支出預算和管理被扭曲。一方面出現了預算本身沒給足，部門違紀理由足等情況；另一方面出現了有錢就用和違紀違規、挖擠收入、濫揮霍等現象，特別是基層財政為力保工資兌現或為其他情形所迫，不顧一切地挖擠財政支出，反過來又沖擊了預算的正常運行，也是導致當前財政支出不盡規范的一個實質性因素。

(四)支出分類不夠標準科學

層層財權與事權劃分不盡明確，尤其是地方與地方之間更為模糊。目前，我國財政收支分類存在著經濟與功能分類方法上相互交叉，核算口徑與國際慣例難以銜接等問題。部門或行業預算仍不夠科學準確，導致預算支出不盡公平、存在較大浪費空間。就目前新的政府收支分類預算方案運行實踐仍凸現兩大實質性問題：一是仍沒有把公共財政建制下的支出預算科目搞到科學精細的地步，大都仍是切塊、包干、估計因素交織，同時缺乏嚴密的科學論證。二是各級之間的財權與事權尤其是共享性與共擔性的收支分類和政策劃分仍不盡明晰和科學，存在以“我”為中心的“拈輕怕重”因素，總想收入多留點，支出少擔點，自己日子好過點，這又是導致支出結構調整和改革問題的新的不良因素。

(五)職能監督較為單薄

監督方式單一且不規范較嚴重，即專項性和突擊性檢查較多，日常監督較少；對公共收入檢查較多，對公共支出監督較少；對賬面檢查較多，而對賬外賬目監督較少。財政內部自身的監督也不夠，導致財政資金分配和執行留下了不少漏洞，財政部門的腐敗現象較為嚴重。尤其是對政府的預算監督力度、執行監督的查處和責任追究，都是人意強于法制，特別是領導意圖左右預算執行的行為得不到遏制和規范。普遍而言，對各類項目建設資金的跟蹤問效監督也很不規范、全面和徹底，導致很多項目資金隨意截留甚至侵吞現象嚴重。

另外，當前我國正處在建立和發展市場經濟條件下的政府理財過程，政府理財行為方面存在缺位、錯位、越位、隨意性等不規范的現象，也是導致財政支出效率較低的原因。

二、解決當前財政支出存在的問題應堅持的理念和相應對策

(一)要堅持公共性

公共財政是市場經濟條件下，政府為滿足社會公共需要而建立的財政收支活動的一種新機制和新體制。其實質是突出公共性、公眾性和公益性，主要應堅持五個原則：首先，支出的再分配應著眼于滿足社會公共需要的經濟活動或分配活動，不應超越市場的力量去滿足社會成員的私人需要。其二，公共財政活動的對象是公共物品或服務性的支出行為和保障，不只是體現對某個行業或個人資本積聚的支持，而要為整體公眾提供平等的外部環境。其三，公共財政的核心是效率，包括直接的經濟效益和廣泛的社會效率，必須以此建立比較機制和考核制度，進行有效供給和科學調整供給。第四，公共財政的立足點是非市場贏利性的，不是單純地去追求利益性的支持。在當前尤其要明晰市場配置和政府配置資源的供給體制，市場要盡快從政府懷抱里分離出來，從逐步完善的競爭和盈利性的資本積累中自我配置資源； 政府要盡快從競爭性、贏利性的投入支持中解脫出來，促進社會公平、公共保障機制的建立和完善。第五，公共財政是運行機制法制化的財政。核心趨勢和重要作用就是要突出逐步實現基本公共服務均等化、財政本質體現公共性、多在市場失靈的地方或領域加強政府支出的調控和扶持力度等方面，注重向公共安全、公共交通、公共教育、公共衛生、公共救濟等政府公共服務領域傾斜。當前我國正在不斷推進“社會主義公共財政”的發展，這就必然有很多與西方國家實行的“資本主義公共財政”相同之處，但由于社會制度和執政宗旨的區別，也存在質的不同，那就是立足于公共與私人之分，公平資源和公共服務基本均等化，這就為財政支出改革和比較提供了前提條件。再一個就是預算要推行聽證制度，進一步提高財政管理的公共化即民主決策程度和公民參與水平，要使社會預算公開透明，廣泛監督。

(二)要堅持政治性

整個財政包括收支分配必須立足政治導向，體現黨的主張和重心，竭力為政治服務，而黨的工作重心也是立足于抓經濟建設、推進社會文明進步和引導人民走向富裕之路的，無論是制定政策還是安排收支都是一致的，都是要滿足人民日益增長的物質和精神文化需求。因此，財政支出也必須毫無疑問地服從和服務于這個大局，包括每一項支出都必須體現黨和國家每個階段的主張和重心，牢牢堅持講政治、講大局、講原則來安排各項支出，這既是財政堅持政治性的重要原則，也是財政本質要求。因為財政本身就是一個政治問題，財政是社會發展的必然產物。同時，更是國家得以發展強盛的根本源頭和強大支撐。即使當某個階段政與財或財與政處于不良運行狀態時，也必須正確處理好財與政的關系。這里必須重申和澄清一個是非問題，就是不能把行政經費日益膨脹與財政講政治講大局而相提并論、混淆黑白，為了執政行政和理財聚財的和諧，既不能“傷財”也不能“礙政”，高效行政與節儉理財從來都是中國歷代執政者的根本理念和愿望，不能為了無端地擴充行政而破費財政，也不能因要緊縮財政而阻滯必需的行政。這既是財政的兩面性，也是財政工作和發展財政必須牢牢把握的根本原則和根本目的。

(三)要堅持科學性

一要保持結構合理性。不論什么支出，什么時期安排支出，都必須保證結構的合理性，以滿足大多數公共需求和公益事業為前提，包括對地區差異、行業差異和時期差異的平衡，都要力求體現科學合理，符合現階段實際而安排好支出預算，以切實體現財政的公共性和科學性。二要實現動態性。財政支出結構不是一成不變的，不能僵化，它取決于一個國家或地區所處的發展階段，不同經濟發展時期對財政支出結構具有決定性的作用，使財政支出結構發展變化帶有一定的規律性。因此，要通過建立健全規范的零基預算、彈性預算和滾動預算機制，對每個時期、每個階段乃至每項政治、經濟和社會發展推進的不同重心，實行各有側重、動態調整的預算，合理配置財政資源，以保證重點所需，各有突破地實現社會發展預定的目標。三要注重傾斜性。就是要針對某個時期、某個環節、某個政治目標，對財政必須保障供給的方面實行科學的保障，做到有保有壓，有進有退，有增有減。比如當前對國家行政管理服務領域的支出就得有保有壓，對經濟建設領域的支出就得有進有退，對社會事業和社會福利領域的支出就得有增有減，以適應逐步發育成熟的市場經濟條件下的公共財政運行機制。四要注重統籌性。就是要按照中央提出的“五個統籌”科學合理地安排財政支出預算，它也是財政首先要講政治的重要表現。比如最近幾年不管哪個行業或部門的財政支出預算，必須統籌考慮“三農”方面的公共物品和服務支出，以實現黨中央國務院提出的 “以城帶鄉”、“以工哺農” 的戰略目標。而在這個“著重”的前提下，也必須統籌好社會包括農村社會公共福利事業的同步發展。如教育、科技文化、醫療衛生、社會福利事業以及環境保護等等，都是財政保障的重點和統籌兼顧的范疇。

(四)要堅持效率性

總體原則是建立市場經濟條件下的公共財政必須講究效率，且財政支出的效率必須優先。簡言之，就是花人民的錢辦事情、搞建設必須要有相應的成果來回報。這既是發達國家財政支出的最終目標和本質要求，也是社會主義公共財政健全的根本初衷和核心所在。為了保證財政支出績效的有效考評和預期目標的實現，筆者以為，務必做好四個方面的工作：一要科學界定支出范圍和標準，保證“大財政”效率的真實性。對各級所有財政支出嚴格科學分類、實行量化安排使用，明確到項目，精確到元角分； 這個分類就是按照消耗性支出、轉移性支出和公共性支出來歸類劃分，這個量化必須以社會公共需要為標準來界定和規范，堅持嚴格規范的預算管理，以保證公共資源配置的合理性和公正性。二要不斷完善預算管理機制和體制，保證預算績效實現的可靠性。包括部門預算、政府公共采購、國庫集中收付以及預算績效考核機制等重大改革的推進和完善，使所有財政支出按照科學分配的途徑和領域規范運行，嚴密監督。尤其要加快推行國庫（會計核算）集中收付制度的改革，按照國際慣例，優化政府收支行為，提高其效率，這要作為我國公共財政改革的重大取向加以完善推進。三要大力推進政府機構改革，促進依法行政，實現精干高效的財政管理目標。要通過科學穩妥的改革來解決當前行政機構規模過大、行政管理支出過多與市場經濟體制要求不相適應的諸多問題。在建立“小政府、大服務”和“提高素質、精簡效能”的總體原則下，對一些專業性的經濟管理部門可進行撤銷、歸并和精簡，或進行經營性的改組，中介、評估、服務機構必須與政府行政部門脫鉤，定編定崗，嚴控膨脹，減少財政供養人數，壓縮行政經費支出，以提高整個行政管理和財政支出效率，進而大力提升整體素質，推進依法行政，依法理財。四要建立健全支出績效監督制度和機制，確保預算績效實現，要著重對財政資金運行鏈條的支出資金分配、撥付、使用等動態環節的行為過程及其結果進行客觀公正的制約和反饋，以保證財政支出的成本、投入、產出、效果等環節的經濟性、效率性和效益性得到客觀公正的考評結論，促進支出預期績效目標圓滿實現。★