日本的公共養老金制度：給付迅速擴大的后果

編者按：隨著國有企業改革的進一步深化，如何建立有效和健全的社會養老保障制度來支持國企改革，維持社會安定的問題已經迫在眉睫。目前，對這一問題的討論主要集中在現行體制向新體制過渡的過程中，如何根據我國當前的具體國情，設計出切實可行的適合廣大城鎮居民的社會養老保障體系。在多種方案中，究竟哪一種類型適合我國，或者是否有其他類型的制度可供選擇，是一個值得我們深入研究和探討的問題。本刊將在本期及以后各期中針對社會保障體制這一話題展開討論。這一期中，我們選擇了幾篇介紹國外做法的文章，并希望讀者參與我們的討論。

1.導論

日本在經濟高速增長時期，政策重點是社會穩定與經濟增長，政府在社會保障制度中作用較小。而這一政策在70年代初出現了急劇的轉折。隨著收入的增長，日本國民對生活水準更加關心，要求提高福利水平的呼聲日益增強。由于經濟在快速增長，人們認為理應從政府那里得到更多的待遇。但是，政府關于提高全民福利的計劃，很快就遇到了經濟增長放緩的制約。

70年代兩次石油危機引發的通貨膨脹，以及日元對主要外匯的升值，使得經濟增長放緩。此外，隨著出生率的下降和平均壽命的延長，日本成了世界上人口老齡化最嚴重的國家。結果，政府只有通過發行債券或者增加稅收才能勉強維持。鑒于進一步增稅非常困難，維持目前的社會福利成本就轉嫁到年輕一代的身上。

本文是在上述日本社會發展的背景下，分析公共養老金的發展與變化。日本建立的覆蓋全體國民的公共養老金制度，歷史并不很長，但是目前已經面臨著很大的財政困難。超過預期的高速人口老齡化是財政災難的一個原因，但是真正的元兇是沒有資金保障的承諾，這個承諾是在日本變為福利國家前夕，由政府作出并被國民接收的。當政府比較年輕、養老金制度還不成熟時，輕易取悅民眾比較容易，但是算賬的一天終究會到來。日本現在正面臨著這樣艱難的現實。

2.日本公共養老金制度

2.1總體構架

日本的公共養老金制度總體上看，由兩個部分組成：對自營業者的國民養老金計劃與對雇員的各種養老金計劃。后者可以進一步分為雇員養老保險(簡稱EPI)和互助協會保險，其中，EPI基本上是對私營企業雇員的一種保險，而互助協會主要針對公務員和準公務員。

日本公共養老金的概觀可以參見表1。該表比較了各種養老金計劃的人員、認繳、受益、月均給付額等。第三種類型中的一些因為被包括在別的地方，而沒有單獨區分。

1995年，所有類型的參保人總計約7000萬，占當年20—59歲人口的98％，可見保險的覆蓋面非常高，幾乎每個20歲以上的日本人都參加了某種公共的養老保險。其中EPI規模最大，1995年共有3280萬認繳人，1360萬受益人。支出總額達到16.355萬億日元，占當年GDP的3.4％。

2.2給付結構

日本公共養老金制度的復雜之處在于，各種養老金計劃是獨自發展起來的。公務員養老金計劃與其他國家一樣，是最古老的一種；其次是雇員養老金計劃，建立于1942年，其目的之一是為戰爭提供穩定的儲蓄；國民養老金計劃1961年建立，時期較晚，公共養老金覆蓋了每一個日本人。可見，由于歷史的原因，不同的養老金計劃之間在認繳與受益安排方面有所不同。

1986年引入了“基本養老金”制度(FundamentalPension)。此項改革的要旨在于，不論參保人屬于何種養老金計劃，工作年限長短，均可領取相同數額的養老金。

日本基本養老金制度的問題在于，它只涉及到給付方面，而在統一認繳方面沒有任何改革。實際上，這種改革將巨大的負擔從國民養老金轉嫁給了雇員養老金，后者規模更大，歷史更短。

現在，給付由以下方法決定。首先，基本養老金給付額與認繳期間成比例。最長的認繳期間為40年，即從20歲到59歲，這樣，最大給付額首先就能算出。在1995年，這是大約每月6.5萬日元。因此，如果一個人的認繳期間為40年，就能得到認繳額的3/4，大約每月5萬日元。給付額不但與每年的消費者價格聯動，而且大約每過5年，根據居民的實際生活水平進行相應的調整。

第二，雇員養老金計劃的給付由兩個部分組成，第一部分與上面介紹的相同；第二部分與收入成比例。為此，需要計算保險期間的平均收入，并參照過去收入的指數化變動情況。具體計算如下：

0.75％×(平均收入)×(總的保險期間)

這樣計算的給付結果大大高于認繳收入。根據厚生省估計，EPI中40年的認繳，能夠在參保人(及其撫養的配偶)退休后，為其提供相當于平均收入的70％。實際上，在1986年改革之前這種替代率更高，達到80％。盡管這樣，目前這種給付模式對于后代的支付能力和EPI的財務管理來說，仍然是過于慷慨了。

3.對日本人口老齡化的預測

由于日本的公共養老金計劃基本上是現收現付制，而且養老金給付對勞動人口工資的比率(即替代率)非常高，人口變化的預測對于制訂養老金政策非常重要。考慮到這一點，我們首先從出生率(即每個婦女平均生育孩子的數量)開始分析。

表2顯示了3種估計：1986年與1992年的估計以及財政經濟研究所（IFES）的估計。

現在，根據這3種估計，日本未來人口的趨勢會怎樣?表3顯示了根據這3種估計，65歲以上人口在總人口中所占比重的情況。其中到1980年為止的數字都是實際數字，它清楚地告訴我們，日本人口老齡化的速度非常快、非常顯著。

1950年，65歲以上人口在總人口中的比重只有5％，這一數字在1990年增加了兩倍以上。因此，人口老齡化將會非常之快，當然，我們也要指出，老齡化的高峰只有到2020年左右才會出現，屆時嬰兒潮出生的人將會進入70歲的年齡段。由于出生率將會急劇下降，人口老齡化的過程會持續發展到21世紀中葉。

現在，一個簡單的算術計算就能讓我們感覺到日本養老保險的資金困難。EPI給付方法的給付額高達勞動人口工資的70％。將這一替代率與“65歲比20—59”的比例結合起來，我們能做以下的計算：如果根據1986年的估計，100個勞動人口支持50個老齡人，而且替代率為70％，勞動人口必須拿出其工資的35％才能使養老金賬戶中的給付與認繳額保持平衡。同樣，如果根據1992年的估計(或者IFES的估計)，100個勞動人口負擔60(或70)個退休人員，相應的社會保障稅率就分別上升到42％或49％!

4.雇員養老金保險(EPI)

高額的給付額再加上勞動人口負擔的退休人員數量急劇增加，最終會導致認繳率的極度上升。厚生省預計到2020年會超過30％。這樣，EPI只能不斷地將養老金負擔轉嫁給年輕的一代。其結果就是代際之間嚴重的負擔不公。年輕的一代加入公共養老金計劃自然會受到損失。

一方面，給付比較慷慨，另一方面，養老金中的人口在日漸老化。我們可以用一個指數來刻劃人口老齡化與養老金財務之間的關系，這就是領取養老金的人數與勞動人口的比例，即在總人口中，65歲以上的人口與20—59歲人口比例指數。我們將EPI養老金受領者與認繳者之間的比例稱為成熟度(DegreeofMaturity)，并且在表5中給出了我們的估計。

成熟度與表4中65歲以上人口與20－59之間人口的比例相對應。實際上，這兩個指數與兩個人口估計(1992年的估計與IFES的估計)大致相同。不過，當我們計算每個勞動人口支持的實際養老金受領者數字時，情況更不樂觀。無論是1992年的估計還是IFES的估計，都令人吃驚，每一個勞動人口將要負擔一個或一個以上的養老金受領者。

回想一下，EPI計劃中，一個人在認繳40年后全額受領的養老金大約相當勞動人口工資的70％。而實際成熟度上升到1甚至超過1。由此造成的年輕一代的負擔將會超過其工資的70％。這當然是EPI財務令人憂心的景象。很顯然，日本公共養老金制度中有一個巨大的定時炸彈，要想排除它，時間已經所剩無幾了。

解決這一問題的方法或者是削減給付款，或者是盡快開始增加認繳額。事實上，日本政府已經建議朝這兩個方向改革。退休人員領取養老金的年齡已經開始逐步從60歲提高到65歲，而且據以實行指數化的生命周期中的平均工資由原先的總工資改為稅后工資。更直接的方法是增加認繳率。政府在最近一次公共養老金檢討中提出的提高認繳率的方案(厚生省，1994)。這一比率從1970年開始是的6.2％，上升到1997年的17.35％。這一比率分為兩個部分，分別由雇主與雇員繳納。

這個比率在2020年將會達到29.5％，并且穩定在這一水平上。這個比率盡管看起來很高，但是根據我們前面對人口變化以及養老金給付與工資之間關系的分析，政府提出的這個比例實際上還是相當溫和的。

如果我們將削減給付與不斷提高認繳率結合起來，那么將導致負擔向后代轉移。換句話說，給付的現值(稱作B)與認繳額(稱作C)之間的比率，隨著代際的推移，將會下降。表6給出了1986年(這一年引入了基本養老金制度)EPI中，這一比例，即B/C在不同組別的已經受領養老金的情況。它們是每組中男性與女性B/C的平均值。

表中的結果非常令人吃驚，有些組別的人在一生中領到的養老金竟然比他們向EPI認繳的高出10倍以上。根據我們在本節的觀察，可以預料到這樣的情況，但是這里的數字仍然超出了我們的想象。數字有力地說明了給付與認繳相比是多么的寬厚。

現在，我們要問這樣一個問題，對年老各代的超額給付是如何融資的?表7是最初由厚生省提供的估計結果。

表7中的B－C比例確實比表6中相應的比例要高，在表7中，1924年出生的人，一生中得到的給付是其認繳額的7.78倍，相應的比例在表6中只有5.45。

即使表7中的數字有過高估計，我們仍然發現公共養老金正在變得對年輕各代極不公平。在1970年以后出生的人群不得不向一個有欠公平的養老金計劃認繳。而且，我們必須指出，基本養老金給付中的1/3是由預算補助的。

5.國民養老金

國民養老金，即面向自營業者的公共養老金。與雇員養老金不同，國民養老金要求每月按固定金額繳納，而且只有在投保25年以后才可以領取。收入在應稅額以下的人免交保費，但是可以保留第一類保險人的身份，即國民養老金保險人的身份。在其他一些條件下，國民養老金的認繳還可以有所減免，大約可以達到總額的15％。國民養老保險還有一個嚴重的問題是，盡管認繳是強制性的，但是還有相當部分的自營業者并不認繳，比重大約是1/6或1/7。

國民養老金制度的一個特殊的地方是要求所有年滿20年的人必須參加，除非他參加了其他類型的養老保險。

國民養老金計劃的財務狀況如何呢?1973年給付的增加非常突出，幾乎在一夜之間翻了一倍。與EPI一樣，給付不但完全要經過物價變化調整，而且大約每過5年，都要根據生活費的增加，向上作相應的調整。從1971年到1994年，與最初的金額相比，給付增長了大約10倍，而物價只增長了3倍。在這里我們同樣看到，養老金的給付對于退休人員來說，一直是非常優厚的。

國民養老金計劃中的高給付與快速的人口老齡化，需要削減給付、增加認繳額。1986年，在建立基本養老金制度時，對給付水平確實已經大幅削減，其幅度約為1/4，盡管這樣，真正的削減可能還需要很多年。

在認繳額方面，每一次國民養老金財政改革時，都已經向上調整。

從1994年以后每月增加500日元，到2015年達到2.17萬日元(每人每月)。到2015年為止，每月增加500日元，看上去負擔增加得很快，這種做法將會推遲養老金負擔向年輕各代的轉移。

在國民養老金制度建立時，制定了針對50－54歲年齡的人的“10年養老金計劃”。此后在1969年，又制訂了另一個比較特殊的“5年養老金計劃”。表8顯示了參加這兩種特殊養老計劃的人的給付—認繳比例(B－C)有多高。事實上，在“10年養老金計劃”中，一個人的領取額甚至能超過其認繳額的100倍以上。這兩種計劃根本不能稱作養老保險，它們實際上就是勞動的一代向年老的一代大規模的捐贈。

當然，享受這兩種養老金計劃的人群比較特殊，他們經歷了戰爭的痛苦，并且對戰后經濟繁榮作出了艱苦的犧牲。這些自然需要考慮。但是問題是，這種優厚的給付一旦形成，將會構成未來給付的基礎，后果是不得不削減給付，增加認繳率。表9是年輕各代的B－C比例。投保人認繳40年，就能在65歲時領取全額養老金。即使這樣，國民養老金保險對年輕各代來說，也不是一項好的投資。

1980年代出生的人從國民養老保險中獲得的將會小于其所付出的。前面已經提到過，1/3的給付是由政府補貼的。如果我們從給付中扣除這一部分(T)，對于1960年代以后出生的人來說，他們的凈所得也會小于其認繳額。這樣，像EPI一樣，超額給付的后果就是年輕各代更多的負擔，使得他們在國民養老保險中的狀況更糟。

6.日本公共養老金制度中存在的幾個問題

通過以上分析我們可以看出，日本的公共養老金制度規模如此龐大，它與國家的一些重要的財政問題緊密相關。

6.1公共養老金制度之間的交叉補貼

如何支持自營業者的工作與生活水平，一直是日本的一個及其重要的政策目標。這方面的考慮影響了多項公共政策，例如對中小企業的特殊稅收待遇，政府負擔自營業者一半的醫療成本等。公共養老金制度自然也不例外，政府對自營業者的養老保險有大量的財政支出。這種支出的資金來源有兩個。其一是政府的直接補貼，其二是來自雇員養老金計劃對國民養老金計劃的補貼。前者我們已經提到過，即基本養老金給付中的1/3是由政府補貼的，這種補貼對所有受領者都是通用的。

其他渠道對公共養老金的支持，比較能夠反映日本公共政策的特性。1986年大規模改革以后，各種雇員養老金計劃開始負擔國民養老金給付的部分成本。這種轉移支出的規模很難準確計算，從表10中令人吃驚地看出有固定工資收入的人對自營業者轉移的規模究竟有多大。1986年，自營業者認繳額只有其領取額的36.6％，余下的部分中，19.8％是政府支付的，43.6％是雇員養老金計劃所支付的。

這種轉移支出還有一個問題就是工資收入者對國民養老金的支持規模并沒有公開。可以說，1986年的改革正是通過這種轉移，才使得當時實際上已經破產的自營業者的養老金計劃能夠維持下來。

6.2養老金資產與財政投融資

公共養老金在日本戰后集中動員儲蓄方面發揮過重要作用。在日本，某些儲蓄是由政府以及與政府關系密切的機構管理的。簡單地說，郵政儲蓄和共有養老金計劃積累的資金就是由貸款機構管理，并被用于基礎設施建設。

一個值得注意的事實是，通過公共養老金計劃積累的資金數量相當巨大。表11顯示了這筆資金對GDP的比例。公共養老金的規模不斷擴大，1965年占GDP的5％，1995年則增加到大約25％。

公共養老金這種管理方式的問題是，資金有可能不能用于最好的投資項目。巨額資金幾乎完全被投資于一個公共機構，而且利率受到限制。如果這筆資金的利率低于市場水平，對于掌握它的財政投融資來說就會出現巨大的機會成本。隨著日本金融自由化或者“大爆炸”改革，對公共養老金的運用應是一個值得認真研究的問題。

這個問題最終會涉及到日本公共養老金制度的私有化問題。

7.結束語

本文所要表達的基本思想是，由于錯誤地認為經濟增長能夠為年老者提供高額養老金，日本的養老金給付超過了認繳。然而，事實是，經濟增長不可能一直具有高速增長時期的動力。如果給付過于優厚，為了保持養老金賬戶的平衡，通常需要提高認繳率。而給付的削減，往往曠日持久。這樣，優厚的給付所造成的負擔，只能向年輕的各代轉移。

人口的老齡化進程加劇了日本公共養老金體系的財政困難。但是，導致財政災難的真正內在原因是對退休人員的相當于勞動人口工資70％的超額給付。本文揭示了日本養老金財政是如何陷入困境，以及年輕的各代將要不可避免承擔由于對年老各代過度給付所造成的負擔。

對于正在探索建立養老金制度的發展中國家來說，日本經驗的意義不言自明。首先，現收現付的融資方式正在退潮。融資方式最脆弱的方面在于，養老金制度建立的初期開始向退休人員給付時，很容易受到政治壓力的干擾。日本在70年代初期就陷入了這一陷阱，當時距國民養老金制度的建立只有10年。因此，因應人口的變化而采用的基金制值得充分重視，尤其是對人口快速老齡化的國家。

因此，對于一個開始改革的養老金制度來說，基金制度優于非基金制度。這里有一個問題，就是如何與已經導入非基金制的養老金體系共處?日本經驗的第二個意義在于，養老金體系的第一層次與第二層次應該明確區分。日本沒有建立一個統一的既能適用于自營業者，又能適用雇員的基本養老金制度。相反，它過度依靠大規模的交叉補貼來維持一個在財政上困難重重的自營業者養老保險。

如果非基金制早已存在，而且難以改革，那就應該設法使其廣泛適用于每一個國民。通過這種機制實現國民收入較為合理的分配，有助于國家的穩定。而第二個層次應該完全改變為基金制。亡羊補牢的方法有多種，但最重要的是明確其真正的功能是為個人保險，一種真正的為不確定的壽命提供的公平的保險。