英國的［皇家燕］飛入百姓家

去年，我們隨中國(海南)改革發展研究院一同訪問英國。

踏上英倫，有一種似曾相識的感覺，仿佛進入了近代文明的博物館，透出一股“腐朽沒落的資本主義”的氣息，幾乎所有的重要景物與你在黑白電影里看到的都沒有太大的差別：泰晤士河大鐵橋旁的“大笨鐘”(Big Ben)鐘樓依然準點報時，河中代表了近代科學之最高水準的軍艦依然昭示著昔日的輝煌。漫步倫敦街頭，“卻是舊時相識”的詞句便縈繞腦際。但仔細觀察，便會發現，這個近代文明的博物館還是有了一些新內容，現代的節奏，已讓街頭少了代表雍容悠閑的紳士派頭的硬頂波樂禮帽；雖然還是多雨，但曾讓倫敦成為“霧都”的最重要標志的霧卻少了，居然也能見到讓人欣喜的藍天。

這就是英國，皇家的森嚴與議會的開放同在；國有企業的收縮與國家福利的增加并行，保守與改革共存，灰姑娘和羅賓漢的故事仍在延續……一切，都奇異地被雜揉著融合在一起。這是怎樣的一個國度，尤其是從撒切爾政府開始的改革后以“高通脹、高福利、低增長”為表征的“英國病”醫治得如何，改革后的國家機器在怎樣運作，是我們關注的課題。

什么事政府沒有做?

在由教堂改建的英國議政大樓門前，排著長長的隊，我們與許多不同膚色的人在風雨中共同等待，等了兩個小時，按排隊次序分批次通過三道關口的檢查，在侍衛的引導下，我們居然坐在英國下議院的旁聽席上了。在沒有受到任何邀請的情況下，幾個外國人居然旁聽了英國作出對世界有重大影響的決策的一次辯論，那就是英國是否出兵攻打科索沃。而且只要坐下了，愛聽多久就可以聽多久。當晚的電視所播出的新聞也證實我們所見不虛。除了下議院，上議院對青少年犯罪相關法律的修訂之辯論我們也旁聽了。在媒體中出現頻率很高的首相官邸唐寧街10號以及英國王室的白金漢宮，都在不排隊的情況下瞻仰了，王室行宮溫莎公堡則只要交錢買了門票，便可以去游覽一圈，包括女王的就寢處都可以一觀。

我們往往習慣于研究一個政府做什么，而很少去了解一個政府不做什么。英國政府做些什么而又沒有做什么?在參觀王宮、議會和首相官邸之后，后者，即政府沒有做哪些事，更是吸引了我們。帶著這個問題，佩戴著依約造訪的胸卡，穿過重重門閽，我們來到了英國財政部企業和發展局，局長哈雷·布什先生接待了我們。

在我們看來，政府辦企業、管企業應該是天經地義的事，似乎不通過批項目建工程，政府就無法控制經濟，就無法保證政權的運轉及社會的穩定。據哈雷局長介紹，英國是一個典型的傳統市場經濟國家，經濟模式最初源于亞當·斯密在英國產業革命時期所提出的經濟自由思想，即“自由放任”原則，強調市場這只“看不見的手”。但這一切在兩次世界大戰中和以后發生了變化。為維系高福利制度，英國曾以企業國有化為表現形式對企業進行過度干預，政府的權力幾乎可以涵蓋整個英國的社會經濟生活。但這一切在撒切爾夫人時代得到了改變。

在戰爭中形成的政府集權和二戰后宣布的高福利政策，使本來經濟就在走向衰退的英國在20世紀70年代陷入財政金融危機和經濟停滯同時發生的滯脹狀態中。高福利與高通脹率、高失業率和低經濟增長率同時出現，國際收支狀況惡化，為了維護高福利制度，政府不得不建立相關的國有公共部門，國有企業在國民經濟中起著舉足輕重的作用，它們大都屬于基礎設施、基礎產業、高技術產業和尖端技術產業，壟斷了全國的電力、煤炭、鐵路、郵政和電信，控制了造船、飛機制造和鋼鐵業的大部分，成為國家調節經濟生活的重要物質基礎和有效的杠桿。1979年，英國國有企業工業產值占國內生產總值的111％，固定資本投資占國內固定資產投資總額的20％，就業人數占全國就業總人數的81％，這在資本主義市場經濟條件下幾乎是不可想象的事，而且這些企業大多效益不好，服務質量也不好。1979年5月，撒切爾夫人成為英國的第一位女首相。她和她領導的保守黨認為，所有問題都是國家過分干預經濟和企業國有化的結果。為此，一改歷屆政府奉行的凱恩斯主義經濟政策為貨幣主義經濟政策，反對政府除了穩定貨幣以外的一切經濟干預，強調市場調節和自由經濟的內在活力，主張“民眾資本主義”。于是，英國開始了歷史上規模最大、范圍最廣的私有化運動。

撒切爾政府改革的矛頭首先對準了日益龐大而又“不會下蛋”的國有企業，要它們從國有的領地大撤退，使包括公共領域在內的“昔日王謝堂前燕，飛入尋常百姓家”。1979年，政府控股的英國石油公司的股權部分賣出，使政府的持股下降到51％以下。1984年，撒切爾夫人更是大刀闊斧地對國有企業動了大手術，政府出售了英國電信公司50％多的股票和英國煤氣公司的全部股票。撒切爾夫人向世人宣布：“私有化不存在規模過大或技術上不能操作的問題。私有化‘無禁區’，可以擴展到一切領域。”一古腦地將一直視為事關國計民生、非政府管理不可的英國宇航公司、電纜和無線電公司等50多家國企售出，只保留了郵電等極少數公有部門(據說郵政是因為郵票上有女王頭像，不便私人經營)。這樣做的結果使經濟出現復蘇。正是由于她的一系列舉措和政績，使她成為第一任而且連任三屆女首相，而且使私有化在英國成為不可逆轉的方向。

應該說，撒切爾夫人的改革適應了如今全球經濟一體化的大趨勢。在全球經濟舞臺上，活躍的是企業，特別是那些重量級的跨國公司，有人甚至說，國家在今后的國與國之間的國際經濟關系的作用，必將退居二線，而讓位于企業與企業之間的交易與合作。在英國，王室早在資產階級革命成功之后就只是一個象征，連王宮都成為吸引旅客的風景，一如黛安娜車禍之后的祭歌《風中之燭》的寓意，燭在風中，稍有風吹草動便可能要隨風而逝。

在英國，只要政府愿意并且放心出售國有企業，將國有企業私有化是容易的。而對于我們來說，更為關心的問題則是與魯迅先生贊成婦女解放而關心“拉娜出走后怎么辦”類似的問題：國有企業私有化后企業怎么辦?畢竟，私有化并不是改革的最終目的，如何在政府減輕財政負擔和老百姓得到實惠的同時讓企業發揮效益，而更為直接的是，要在打破壟斷的同時，在這些領域里引入競爭機制，并有效地避免新的壟斷?

政府如何管企業

理查德是一個被譽為英國現代平民神話的、白手起家的、非貴族企業家，他身穿毛衣不系領帶而迥異于貴族紳士的平民形象，被制作成蠟像，擠進了倫敦著名的塔梭滋夫人蠟像陳列館里，位居館內最重要的花園俱樂部中商業巨頭的行列，一進館就能看到。

理查德是在30年代靠賣報起家的，后來逐漸涉足印刷業、音像制作業、金融咨詢業、飲料業等多個行業。在英國航空實行私有化后的1984年，他靠租賃獲得了一架波音747飛機，成立了維京－亞特蘭大航空公司，憑借倫敦－紐約這一條單獨的航線，擠進了航空競爭的行列，實現了他的航空夢，同時又創造了一個類似于現代“灰姑娘”的傳奇，成為英國第二大遠程客運與貨運航空公司，1998年客運量為300萬人次，利潤為942億英鎊。

這是與黛安娜一樣的灰姑娘故事的現代版。在維京－亞特蘭大航空公司，公司的政府與企業關系部負責人羅斯，介紹了理查德的傳奇故事。

英國在1983年實行“Open sky”(開放天空)的航空領域私有化，將競爭引入航空領域，并逐步改變航空競爭中的一些歧視政策，為企業創造公平競爭的環境。1984年，有10家航空公司宣告成立。理查德就是在這個時候租賃了一架波音747飛機，成立了維京－亞特蘭大航空公司，憑借倫敦－紐約這一條單獨的航線，躋身航空競爭的行列。如今已擁有25架客機，成為了英國第二大遠程客運與貨運航空公司。

羅斯說，公司的發展并非一帆風順，還得益于政府為企業在航空領域創造的公平競爭。最先的競爭是用行政手段打破國有航空公司對英國最大的國際機場希思羅機場起降權的壟斷，后來又將行政分配起降權的辦法，讓各航空公司公平競爭起降權的許可證。在競爭的過程中，政府將更多的功夫用在了保護新的競爭力量上。如英航與美國的泛美航空公司曾經擁有希思羅機場42％的起降位，占了整個客源的60％，而兩家航空公司又準備聯合，在希思羅機場只占有2％起降位的維京－亞特蘭大航空公司便奮而向歐洲法庭起訴，狀告他們試圖壟斷市場，使本來就處于競爭不利一方的小公司受到了威脅。狀告成功，歐洲法庭判定英航與美航的聯合有壟斷傾向，如果要聯合，就必須放棄其他的服務領域。為此，維京－亞特蘭大公司獲得了60萬英鎊的賠款。應該說，這不只是理查德與維京－亞特蘭大公司的勝利，也是英國航空創造自由、公平的競爭環境的勝利。像維京－亞特蘭大公司這樣的企業，只要通過優質服務和其他競爭的手段，辦好自己應該辦的事，就可以得到生存和發展。維京－亞特蘭大公司正是在為乘客提供免費機場接送、機上按摩、會員卡等同時，依靠公平競爭贏得了自己的發展。

羅斯還提到，創造自由、公平的競爭環境受益的固然更多的是新的小航空公司，為它們的生存創造了良好條件，但同時，它也為大航空公司的發展創造了條件，因為正是在這種競爭的環境下，英國航空公司也才得以有了更大的發展，并在國際競爭中有了更為鞏固的地位。1984年，英航的年客流量還是721萬人次，到了1997年，客流量已由原來就相當大的基數增至為2082萬人次，增長了近3倍，成為歐洲最大的航空公司。

為了具體探究英國政府部門對企業的管理，我們又造訪了英國電力和煤氣監管辦公室。這個辦公室是私有化后的產物，它是根據1986年煤氣法和1989年電力法的要求而設立的獨立的公共團體，由一些專業人士組成，負責監管除北愛爾蘭以外地區的電力和煤氣行業。它既獨立于政府，又從某種意義上代表政府對行業進行管理，維護國家和民眾的利益；同時它又能代表行業內企業的利益與政府談判。其工作要向議會報告，并接受國家審計委員會的監督，企業和公民都有權向法院起訴它的違法行為。它的監管職責主要分為以下3個：負責行業準入的許可證的管理；確保監管領域內政府、民眾和企業對行業的需求；促進行業內的公平競爭。而監管的方法主要不是制定或審批投資和物資調撥，而是對所轄領域進行價格管理，并制定一些措施促進行業內的公平競爭。

在問及監管辦如何保證行業內出現競爭并且是公平的競爭時，該辦公室監管政策研究所所長亞婁教授說：“各個行業都有其不同的特點，要根據不同的特點來設計引入競爭的切入點。如電力分為發電、輸變電和配電三大塊，我們將投資見效相對快的發電和配電作為競爭的突破口。而輸電網絡則在相關公司通過競爭進行租賃。這樣一來，發電的企業增加了，原來短缺的發電量已超過了用電量。用戶用電也有了選擇的余地，甚至可以在超級市場上像購買其他商品一樣選購電。”

價格也涉及到公眾利益，在問及監管辦如何確定所管產品價格的時候，亞婁博士介紹說，價格調控是辦公室的主要工作之一，其高低要根據行業的具體情況確定，有一套科學的計算方式，監管辦的定價先有一個5年的計劃，又有一個逐年的計劃，用戶和企業參與了價格的制定過程，都心中有數，企業選擇進入行業和用戶選擇服務時都很明白。根據具體情況，監管辦還會根據通貨膨脹指數等因素對價格進行科學的調節。在價格的制定過程中，保護消費者利益是第一位的。企業的利益固然也要考慮，沒有利潤企業是不會進入的。即使在開始的時候沒有利潤，至少也有長遠的利益。有時候一開始就要讓企業有贏利，促使企業有信心進入；有時候則要有目的地讓產品價格降到成本價以下，促使企業挖潛，這是對企業實力和信心的考驗，也會刺激企業千方百計降低成本。具體情況要視行業的發展潛力而定。目前，英國的電價已經比引入競爭前降低了好幾倍，十分成功。

亞婁博士說：“所謂監管，就是監督企業、用戶、政府是否履行最初在合同上簽字時所允諾的義務，并制定相關政策，以保護多方的利益。”在他的眼里，這一切似乎都是順理成章的事，十分簡單。因為這個管理過程不僅有政府參加，有企業參加，也有民眾參加，各方面的利益都相應地得到了保障。而不是政府，更不是企業一廂情愿地隨意作為。同時，為了保障公平，政府還可以用稅收的方法來進行社會的重新分配。

政府最應當做的是維護公平

從英國財政部出來，在幾幢大樓中間的空草坪上，一架標明維京公司的直升飛機正停在那里。許多醫務人員都在飛機旁忙碌著，用單架把一個病人送進了飛機。飛機旋即起飛。

這是我們在英國看到的印象頗深的一幕。據陪同我們的留學生說，用直升飛機接送病人在英國十分普遍，而且從動用飛機到治療的全過程，所花費用都是免費的。據他介紹，一個已在英國居住了近8年的朋友生小孩，從報告懷孕開始，每周都要接受醫生的免費檢查，剛開始的時候還熱情地為醫生端茶送水，時間長了，反倒煩了。在英國，每生一個小孩，產婦每周可領取25英鎊津貼，共領取18周，每個產婦的平均醫療費為1150英鎊，也由政府負擔。

政府通過培育競爭環境來管理企業固然可以理解，但英國是個高福利國家，公眾的利益和高福利又是靠什么來維系的呢?

1948年，英國政府宣稱：已向人民提供了“從搖籃到墳墓”的全部社會福利，建成了西歐第一個“福利國家”，政府成為人民的“保姆”。到1978年，在英國政府的財政支出中，用于社會福利的支出高達538％，占國內生產總值的237％。它向人們提供免費的初等教育和中等教育，實行大學收費，但大學生中90％的人可以獲得政府發的獎學金。英國的津貼名稱可謂五花八門：小孩尚在母腹中，母親便享有產婦津貼。小孩出生后，就有兒童津貼，一直到16歲才結束。失業后有失業津貼，失業津貼有時甚至比正在工作的人收入還高。社會保險、國民保健、個人社會福利、住房補助等等，政府從多種渠道向百姓提供福利，其覆蓋范圍甚至超出了人們“福利助窮人”的概念，而成為社會各階層應享受的權利，成為普通人生活中不可或缺的組成部分。盡管這些年英國的GDP增長率不到2％左右，但政府的社會保障支出在公共支出中的比例還在上升，其中，增長最快的是金融保險業和教育、醫療及其他公共服務領域。

英國人的福利的確有些超出我們的想象。這就有了一個問題，政府靠什么來支撐巨額的福利支出。因為這筆巨額的支出的確是政府沉重的負擔。社會福利方面的“富國”，與經濟增長方面的“窮國”，無疑是英國社會讓人不好解開的結。過去越來越多的經濟資源、資本和勞動力集中在政府手中，形成一個曠日持久、龐大而低效的公共機構，難免會對以私人經濟為主體的市場和價格進行過多干預，并影響整個國家的經濟效益。為維護巨額的福利，政府的財政收入必須提高稅收，也必然會壓抑個人和企業的生產積極性和投資積極性，無論從勞動力市場還是從資本市場來看，都必然大大地降低經濟效益。正是基于此，撒切爾夫人上臺后，才痛下決心，對公共領域內絕大多數國有企業進行了大刀闊斧的私有化改造。降低國有企業的比重，減少政府的財政支出，把有限的資金用于最需要政府支出的領域。為此，撒切爾夫人說過一段著名的話：“如果把一個贏利的企業變為公有，那么利潤就會很快消失。”于是，政府就從龐大的公共領域退了出來，而一心一意地充當民眾利益保護人的角色，只是用法律和制約機制來實現對公共領域的管理，更多地著眼于在國有企業私有化后的反傾銷與反壟斷。于是，如何投資也就成了公司自己的事，企業根據自身的利害關系，以贏利為最高準則，去做那些自己認為有利可圖的事。政府充分發揮市場的作用，為企業施展才能搭好舞臺，讓企業按照自己的利益去選擇。關于這一點，我們在泰晤士供水公司里，有了更進一步的認識。

泰晤士供水公司是英國最大的供水與廢水處理公司，在全球排名第三，它在倫敦從事供水業務已有70多年的歷史，為735萬人口提供服務，為1200多萬用戶提供廢水處理，這家公司在私有化后，在供水領域里采取了靈活多樣的投資方式，而且取得了很好的效果，僅泰晤士供水產品部和泰晤士供水服務公司就年贏利1000多萬英鎊，成為倫敦和紐約股票市場上的上市公司。

據泰晤士供水公司高級顧問、前水資源部主任杰姆森教授介紹，公司是1984年開始私有化改革的，經過5年的改革后，公司眼看著英國的供水和廢水處理的市場已經達到飽和，便將公司的業務從英國本土延伸到了包括中國在內的海外廣大地區，目前在國際市場上的業務已高達30億英鎊，在海外有54家飲用水處理公司，為500多萬人提供著服務。公司在供水和廢水處理領域里的投資方式更是多種多樣，在海外投資中表現更為明顯。什么BOT、BOOT、合作、技術投資、合資等等，皆可由企業自己自由選擇。

杰姆森還告訴我們，隨著公眾股份有限公司成為英國大企業的主要所有制形式，原來主要依賴于家庭企業而存在的資本家階級也發生了變化，資本經營階層成為新的資本控制力量。銀行作為資本經營的主要力量，其作用不容忽視，銀行應更多地采取多種投融資方式，為企業的投資創造條件。

白金漢宮依然在每天上午11點半鐘進行禁衛軍的換崗儀式，依然是屋頂掛出王室族旗表示女王在宮內，而掛起英國國旗表示女王外出。然而，國家的管理形式的確發生了重大的變化，盡管政府手中沒有攥著一大把國有企業，沒有擁有更多的投資、管理、審批的權力，但國家和民眾的生活仍在有條不紊地進行著，國家的利益和民眾的利益都在很大程度上得到了保障，而且企業也更有活力。固然英國的國情與我們不一樣，當我們還在花更大的功夫去尋找效益的時候，他們已經著手追求公平了，但尋找市場經濟條件下的政府管理運行方式則是共通的。