關于《天壇憲草》制定中的幾個問題

李學智

民國第一屆國會1913年4月8日開幕,舉國關注國會的第一大問題即為制定憲法。孫中山認為:民國建立,"辟頭第一事,須研究一部好憲法"①。宋教仁亦稱:"國會初開,第一件事,則為憲法。"②國會開幕前,各派政治力量之間,已為憲法的制定權問題進行了一番激烈的斗爭③。但國會開幕后,卻因選舉正副議長、宋案、大借款等問題,陷于無休止的紛爭。待兩院正副議長的選舉塵埃落定,制憲問題轉而再次成為國會迫在眉睫的議事日程。此時已經到了1913年6月。

一、關于憲法起草委員會的組成

組織憲法起草委員會是制定憲法的第一步。6月初,由眾議院議員何雯、參議院議員楊永泰分別領銜,先后在眾參兩院各自提出了關于組織憲法起草委員會的議案④。《國會組織法》第20條規定:"民國憲法案之起草,由兩院各于議員內選出同數之委員行之"⑤,但并未明定具體人數。6月11日,參議院先行議定兩院各選委員30人⑥,咨請并獲得眾議院的同意。人數既定,參眾兩院分別于6月25日和27日議定了各自的憲法起草委員互選規則,并于6月30日分別召開憲法起草委員選舉會,共選出憲法起草委員60人。

當選的60名憲法起草委員平均年齡約33.73歲。其中25～29歲者5人,約占8.3%;30～39歲者50人,占83.3%;40～45歲者5人,約占8.3%。年齡最長者45歲,最輕者25歲,即按當時標準,亦均屬中青年。后當選為委員長的湯漪34歲,正處于60人的平均年齡。從所屬黨派看,國民黨25人,進步黨17人,共和黨9人,政友會8人,超然社1人,委員長湯漪為國民黨人,國民黨占居優勢。從學歷看,在有明確學歷的53人中,受過高等教育者45人,約占85%,其中曾在國外院校學習者37人,約占70%,曾在國內外學校學習法律、政經科者34人,約占64%⑦。民國初年,在一個群體中,受過高等教育者,有國外留學經歷者比例如此之高,實屬罕見。而其中學習法律、政經科者比例之高,亦表明當時在選舉憲法起草委員時,人們對于立法者所具法政知識的情況給予了充分的注意。而且,相當一部分憲草委員,或曾為清末資政院議員、咨議局議員,或曾為民初臨時參議院議員、省議會議員,還有人曾任南京臨時政府司法部次長、簽事、法政學堂教員等。由以上情況可見,憲法起草委員會確實在相當程度上匯集了國會兩院中"精通法政,富于經驗"的專門人才,可謂極一時之選。

二、關于總統職權問題

關于總統職權,是《天壇憲草》制定過程中引起激烈爭論的一個問題。總統職權問題,說得更準確一些,是總統與國會各自的權限問題,是在國家的政治統治中,國會和總統誰擁有更多、更大、更高權力的問題。這是引起國會和憲法起草委員會與袁世凱矛盾的中心原因,也是二者之間矛盾的焦點。問題的實質是,真正在中國實行民主共和制度,還是繼續封建專制政治。憲法起草委員會與國會中的情況一樣,主要對峙的兩大政黨,一為國民黨,一為進步黨。國民黨以"民權主義"為旗幟,主張限制行政權力,即總統權力,而將諸種重要權力操之于國會;進步黨其黨義第一條即為"取國家主義,建設強善政府"即所謂"國權主義",也就是說要給予總統、政府較多較大的權力。9月初建立的公民黨完全是袁的御用黨,則要求給予總統更多更大的權力。一般說來,憲法起草委員會在起草憲法中各黨派的傾向大致如此。

關于總統職權,首要者為任命國務員⑧問題。憲法起草委員會討論此問題時基本一致同意,各部總長可由大總統自由任命。但關于任命國務總理問題,則有須提交眾議院同意,由眾議院選舉及由大總統自由任命等數種不同意見。最后,任命國務總理須得眾議院同意的意見獲多數通過⑨。關于解散眾議院問題。一種意見認為,總統"無解散權之必要",劉恩格"持之最力"。另一種意見則認為,總統任命國務總理須得眾議院同意,作為對應,應有解散眾議院之權。當這種意見占了上風之后,朱兆莘、黃云鵬、易宗夔等主張大總統"經參議院同意得解散眾議院"。陳銘鑒、張耀曾進而提出,大總統經參議院會議三分之二以上之同意,得解散眾議院。經過激烈、反復的爭論,最后,張、陳的意見得多數通過⑩。關于宣戰、媾和及締結條約權。在討論中,朱兆莘提出,總統宣戰、媾和須得國會同意,締結條約須得參議院同意。李慶芳主張大總統有締結條約及宣戰、媾和之權,無須國會同意。汪榮寶則提出,宣戰須得國會同意,但應敵之戰爭不在此列,媾和、締結條約關系立法事項者須得國會同意。張耀曾提出,總統宣戰須得國會同意,惟在國會閉會期間內為防御戰爭,亦得宣戰,但須于下期國會求其承諾。張的意見得多數通過灛伂嫛＞修訂后,在提交憲法會議的《中華民國憲法草案》灛伂屩,其文為:"大總統得國會同意得宣戰,但防御外國攻擊時得于宣戰后請求國會追認"(第69條);"大總統締結條約,但媾和及關系立法事項之條約,非經國會同意不生效力"(第70條)。這實際上是汪榮寶與張耀曾兩人意見的綜合。

關于發布緊急教令權問題。在討論中有這樣幾種意見:"大總統無發布緊急命令權";"大總統于緊急事件發生時得發布補充法律之命令";大總統在以下幾種情況下可發布緊急教令:"一、抗御災變,二、維護公安,三、須全體閣員副署,四、須在國會閉會期內,五、須于國會下次開會之初求解除責任"。爭論結果,后兩種意見獲多數通過灛伂帯Ｔ謐詈笞傷拖芊ɑ嵋櫚摹噸謝民國憲法草案》中,其條文修訂為:"大總統為維持公共治安,防御非常災患,時機緊急,不能召集國會時,經國會委員會之議決,得以國務員連帶責任發布與法律有同等效力;前項教令須于次期國會開會后七日內請求追認,國會否認時即失其效力。"(第65條)與《中華民國臨時約法》中相應的規定相比,《天壇憲草》賦予大總統權力有相當的擴大。如,《臨時約法》第34條規定:大總統"任命國務員及外交大使公使,須得參議院之同意"灛伂帯Ｔ凇短焯誠懿蕁分,只有國務總理的任命須經眾議院之同意,其余官員均由大總統自由任命(第66、80條);《臨時約法》中沒有關于總統可解散議會的規定,《天壇憲草》則規定大總統"經參議院列席議員三分二以上之同意得解散眾議院"(第75條);《臨時約法》第35條規定:大總統"經參議院之同意,得宣戰、媾和及締結條約"灛伂,《天壇憲草》則規定一般條約或在某些特殊情況下可不經國會批準,或可于事后請求國會追認,并且增加了在緊急情況下,大總統可發布與法律有同等效力之教令的權力(第65、69、70條)等等。但由于國民黨籍憲草委員的努力和斗爭,類似總統締結條約、宣戰、媾和無須經國會同意,這樣過分擴張總統權力的提議沒能被通過,而上述寫入《天壇憲草》的有關規定,仍并沒超出當時一般共和制國家憲法有關規定的范圍。

三、關于定孔教為國教問題

辛亥革命后,面對新思想的傳播以及社會的動蕩,興起一股尊孔思潮灛伂,1913年6月,嚴復、梁啟超、夏曾佑等人發起組織了孔教會。其后,孔教會向國會致送一請愿書,請"于憲法上明定孔教為國教"。此請愿書在臚列了智利、西班牙、比利時、意大利、阿根廷、土耳其等10國憲法中,以某教為國教的規定后稱:"我國今日國體初更,群言淆亂。誤解信教自由者幾變為毀教自由。……民情惶恐,國本動搖。而適當新定憲法之時,則不得不明著條文,定孔教為國教,然后世道人心方有所維系,政治法律方有可施行。"灛伂8月21日,浙江都督朱瑞上書參眾兩院,對孔教會的請愿書表示贊同,文中稱"孔子之道綴而不然,是真滅國之大因,亡種之浩劫",要求國會遵孔教為國教灛伂挕Ｕ員麟則致書憲法起草會,要求"定孔教為國教"灛伂摗9月9日,黎元洪又通電各省,提出"擬請兩院定孔教為國教,藉范人心"灛偓姟４說緙瘸,廣東、河南、云南、江西等省軍政長官通電響應灛偓嫛Ｔ世凱的憲法顧問賀長雄則提出"憲法須定明文以孔教為國家風教之大本"灛偓尅Ｒ皇奔,定孔教為國教儼然成為一股頗有勢力的潮流。就是在這樣的氛圍中,憲法起草委員會開始討論是否定孔教為國教問題。

憲法起草委員會第一次議及"憲法內應否定孔教為國教"問題,是在9月27日的會議上。此議題的提出者陳銘鑒首先發言,認為"孔教為文明進步之國教,非野蠻時代之迷信宗教者可比,應定孔教為國教"。何雯提出反對意見,認為中國非宗教國,孔子非宗教家,信教自由為憲法之通例,如定孔教為國教,與憲法抵觸,且現在五族共和,孔教以外仍有喇嘛教、回教等,如定孔教為國教,易啟蒙藏人民二心。此后,汪榮寶發言支持陳銘鑒的意見,認為孔子之"大同小康等學說即盧梭之民約論",并稱"孔教并無仇視他教等事……蒙藏向背皆視政治之能力若何,于定孔教為國教無關"。當日討論未有結果而散會灛偓崱Ｊ敝10月中旬,憲法草案即將起草完畢,在憲法起草委員會10月13日的會議上,再次討論了孔教問題,汪榮寶首先發言,認為"孔教為中國二千年來歷史上習慣上固有之國教,憲法上規定信教自由一方面,即系開放主義,如不定孔教為國教一方面,不能保障固有,必致孔教消滅于無形"。王敬芳、朱兆莘、向乃祺等人對汪的意見表示贊成。反對定孔教為國教者主要有伍朝樞、谷鐘秀、盧天游、徐鏡心等人,他們認為:"宗教系信仰自由,法律乃有拘束人民自由之效力",定孔教為國教顯與宗教信仰自由相矛盾,"倘將孔教規定為憲法內,凡不守忠恕者,必將一一科以違憲之罪,否則失法律之效果也",而這實際上又是不可能的。此問題付表決時,出席者47人,贊成定孔教為國教者僅8人。于是朱兆莘提出折衷意見,提議改為"中華民國依孔子之道為風化之大本",但贊成者亦僅15人。又有陳銘鑒動議改為"中華民國以孔子之道為風化之大本,但一切宗教不害公安者,人民得自由信仰",贊成者更少至11人灛偓帯＝峁,將孔教定于憲法之議,仍未獲通過。

本來開始討論憲法大綱時,并未涉及孔教問題。后來雖兩次有人提議定孔教為國教,但被否決,故最初擬定的憲法草案中,便沒有提到這個問題,這個憲法草案第19條的內容為"中華國民有受普通教育之義務,普通教育之年限,依法律之所定"灛偓彙Ｗ10月14日始,憲法草案在憲法起草委員會進入第二讀。當天即討論到第19條,照上述原文通過灛偓悺Ｏ芊ú蒞付讀畢后,憲法起草委員會10月28日會議的內容,是對二讀過程中未曾議決和雖已議決又有修正提出的條文進行討論。汪榮寶提議,"于第十九條增加一項,文云國民教育依孔子之教義為大本"。其后,僅有汪彭年、張耀曾"質問汪榮寶提案之疑點:一、恐五族人民未必肯同誦孔子之書;二、孔子學說如君為臣綱之類,多不合民主政體"。汪榮寶及朱兆莘等人進行解釋、申辯后,孫潤宇提出修正案:"國民教育以孔子之道為修身之大本。"此議付表決獲多數通過灛偓憽５9月27日憲法起草委員會討論孔教問題的消息傳出后,立即引起全國各界特別是宗教界的關注,反對之聲紛起灛偓挕＞菟翟世凱亦表示"極不贊成",并稱"今幸憲法起草委員會議駁,最為正辦"灛偓摗Ｔ謖庵智榭魷,為何10月28日當汪榮寶再次提出這一問題時,卻未遇太大阻力而通過了上述規定呢?當事人谷鐘秀稱,對于此規定,"當時未加詳細討論,倉猝通過"灛儸姟Ｄ塹筆蔽什么不詳加討論,而使其"倉猝"通過呢?《大公報》的報道稱:"憲法起草委員會現因與大總統之糾葛,頗為惶急,深恐有所貽誤,乃積極進行。"灛儸嬒勻,其中很重要的一個原因是,面臨袁欲扼殺憲法的危迫形勢,憲法起草委員們為使憲法草案盡快在憲法起草委員會上通過,以便提交憲法會議,已無暇再多事爭論,延擱時間,而對此議采取了容忍、讓步的態度。

四、對袁世凱干預制憲的抵制和斗爭

袁世凱本從一開始就想把制憲權控制在自己手中,但其種種企圖未能得逞。至10月中旬,袁世凱鎮壓了二次革命,又當上正式總統,但同時憲法的起草工作也即將告成。如前所述,《天壇憲草》較《臨時約法》已對總統職權有了很大的擴大,但其中一些規定,如總統任命總理須經眾議院通過,總統解散眾議院須經參議院出席議員三分之二同意等,仍使袁感到不滿。袁于是又施種種伎倆,對制憲工作進行干預、破壞。預感制憲前途多舛的憲法起草委員會則對袁的行徑進行了抵制和斗爭,同時加緊了憲法的起草工作。

10月16日,袁世凱向國會提出增修《臨時約法》案,其所提出之增修條文,要點有二:大總統制定官制官規,任免文武職員,宣戰、媾和及締結條約,無須參議院之同意;增列大總統緊急命令權和財政處分·12·歷史教學2001年第6期

權灛儸尅４聳,《中華民國憲法》制成在即,修正《臨時約法》已無必要,袁的提案,顯然意在對國會制憲施加影響。1913年10月17日,《申報》載《憲法雜論》稱:"得京電謂,袁總統之提此亦僅表示其對于憲法之意見,約法將近取消,修正案暫可不論。"在這種情況下,國會對此案未予置議。

10月18日,袁又咨達憲法會議,指責憲法會議公布《大總統選舉法》是"侵及大總統之公布權",咨稱:"大總統選舉法案……依據《臨時約法》第二十二條、第三十條之規定,當然應由大總統公布。"灛儸嵳憲法公布權,顯然是在為日后拒不公布其不滿意的憲法做準備,對此,憲法會議未曾開會討論。

自10月14日起,憲法起草委員會開始對《天壇憲草》進行二讀,逐條討論修改。袁世凱致國會和憲法會議的兩個文件的提出,無疑加劇了二者之間本已很緊張的對立氣氛。面對袁世凱咄咄逼人的攻勢,10月20日至25日,憲草會連續每日開會,而且除21日外,皆是全天開會,這種情況在民初議會兩年的歷史中絕無僅有。二讀畢后,交丁世嶧、張耀曾等5位起草員根據會議討論的結果整理條文。至10月30日晚7時30分,憲法草案全文整理完畢灛儸帯Ｔ詿似詡,袁世凱亦加緊了對制憲的干預活動。10月23日,袁派法制局施愚等8人,以政府委員身份到憲法起草委員會"出席說明意見",憲法起草委員會以該會法規"規定除兩院議員外,其他機關人員不但不能出席,即旁聽亦有所不能",而嚴加拒絕灛儸彙Ｔ8委員出席憲法起草委員會被拒之門外之后,袁世凱即于25日通電副總統、各省都督及民政長,此電在對憲法草案多項條文進行指責之后,并煽動稱:"各該文武長官同為國民一分子,對于國家根本大法利害與共,亦未便知而不言。務望逐條研究讜論,于電到五日內迅速條陳電復。"灛儸惔說韁岡鶼芊ú蒞,攻擊國民黨,言詞橫蠻,氣勢洶洶,實已透露出其欲扼殺憲草,摧毀國民黨的氣息。

應該說,憲法起草委員會中的大部分委員,既有一定的有關西方共和民主政治制度的法政知識,也有在中國實行共和民主制度的熱切愿望,并為此進行了積極的努力乃至斗爭,肯為袁所御用者畢竟是少數。就在各地軍閥官僚響應袁世凱的通電,"條陳"憲草意見的電報刊于各種報刊,對憲法起草委員會、憲法草案、國會和國民黨肆意攻擊漫罵乃至威脅、詛咒之下灛儸,憲法起草委員會并沒有屈服。憲法起草委員會中"有力者某君",對來訪者"談及今次袁總統對憲草問題時"稱:"吾輩個人之憲法意見略與憲法草案所決定相同,惟其中如設置國會委員會一項不必固持,或為刪除代以別種條項亦無不可,然至其他條項,則于彼草案以外徹底不能讓步。若袁總統對于吾等所草憲法草案特形不平,則吾等亦只有自守所信,盡其職務,任彼所為而已,不敢有所遷就。"灛儸10月中旬,憲法起草委員會中的國民黨"穩健派"主要分子與進步黨"中堅"人物,為使憲法草案順利制成,聯合組成民憲黨。民憲黨某憲草委員宣稱:起草憲法"宜遍聽人言,以資參考,倘有不備之處,應加修改可也。但至憲法信條,則無論何人即不得紊亂憲法根本精神,雖有何等威力,而一點不可更改也"灛儸摗Ｏ芊ㄆ鴆菸員會的多數委員,在已十分嚴重的局勢下,仍保持著不屈的抗爭精神。10月30日上午10時至晚7時30分,5位起草委員連續工作,根據第二讀會及會后討論、議決的情況,將憲法草案全文整理完畢灛劕姟10月31日午前11時,憲法起草委員會舉行憲法草案的第三讀會。經連續5個小時的緊張工作,將憲法草案113項條款,逐一通過。下午4時許憲法草案全案告成時,"全場鼓掌之聲雷動"灛劕嫛11月1日,憲法起草委員會即將《中華民國憲法草案》咨送憲法會議灛劕尅Ｏ芊ㄆ鴆菸員會原準備盡速擬出憲草理由書,以在憲法會議召開之前提交。但就在《天壇憲草》咨送憲法會議后的第三天,袁世凱下令解散國民黨,追繳國民黨籍國會議員之證書、徽章,使國會和憲法起草委員會均因人數不足而無法開會,繼而國會被解散。《天壇憲草》終未能成為正式憲法,而被扼殺于搖籃之中灛劕崱Ｔ凇短焯誠懿蕁返鬧貧ü程中,憲法起草委員會是一個地位至為重要的機關。憲法起草委員會中的革命黨人及某些原立憲派人士,懷著把中國建設成一個民主法治的共和國的理想,為制定一部資產階級共和憲法進行了積極的努力乃至斗爭。這些努力和斗爭,是中國由傳統社會向民主法治的現代社會過渡之歷史長劇中的生動一幕。這場斗爭雖以失敗告終,但對當時及其后國人的思想觀念和社會政治生活所產生的積極影響是不應忽視的。

① 《孫中山先生演說辭》。1913年1月21日《民立報》。

② 《宋鈍初先生演說辭》。1913年2月20日《民立報》。

③ 見張玉法:《民初對制憲問題的爭論》。(臺北)《近代史研究所集刊》第12期。

④ 《六月九日之參議院會》,載1913年6月14日《申報》;《憲法起草之動機》,載1913年6月17日《申報》。

⑤ 《東方雜志》,第9卷第3號。

⑥ 《六月十一日之參議院會》。1913年6月16日《申報》。

⑦ 以上統計分析所據資料來源為:佐藤三郎:《民國之精華》,(臺北)文海出版社影印版;吳宗慈:《中華民國史》,東方印刷局1924年版;張玉法:《民初國會中的保守派政黨》,載(臺北)《近代史研究所集刊》第8期。

⑧ 《臨時約法》第43條規定:"國務總理及各部總長,均稱為國務員。"

⑨⑩13、《總統權限之大擴充》。1913年8月25日《申報》。

11、《憲法起草會討論大總統宣戰媾和權》。1913年8月27日《申報》。

12、見《兩院會合會憲法會議總統選舉會匯編》(以下簡稱《匯編》),眾議院藏版,第111～124頁。本文以下所引《中華民國憲法草案》皆據此《匯編》,不再一一注明。

14、15、《中華民國檔案資料匯編》第二輯,江蘇古籍出版社1991年版,第109頁。

16、劉志琴:《近代中國社會文化變遷錄》第3卷,浙江人民出版社1998年版,第67～70頁。

17、《孔教會請愿書》。《民國經世文編》(宗教),(臺北)文海出版社影印版。

18、《上參眾兩院請遵孔教為國教文》。《民國經世文編》(宗教)。

19、《致憲法起草委員會請定孔教為國教書》。《民國經世文編》(宗教)。

20、《致京外各機關》。《黎副總統政書》卷28,上海古今圖書局1915年版。

21、《致京外各機關》所附各地通電。《黎副總統政書》卷28。

22、 《憲法須定明文以孔教為國家風教之大本》。《民國經世文編》(宗教)。

23、《憲法規定國教問題之舌戰》。1913年10月3日《申報》。

24、 《憲法起草會不贊成國教》,載1913年10月15日《大公報》;《憲法起草委員會紀事》,載1913年10月18日《申報》。

25、《要件·憲法草案全文披露》。1913年10月17日《申報》。

26、 《憲法起草委員會開始討論》。1913年10月19日《申報》。

27、《憲法起草委員會紀事》,載1913年11月2日《申報》;《憲法草案二讀會之尾聲》,載1913年10月30日《大公報》。

28、此期間僅《大公報》發表的持反對意見的言論即有:《述嚴梁兩先生昔日之孔教談而系之以言》(10月1日);《民主國萬無發生國教之理》(10月19日);《基督教請愿代表張壽春、梁家義、誠靜怡等上參眾兩院書》(10月27日);《直隸省議會議員請愿不定國教上國會國務院書》(10月31日);《閑評二》稱:"孔子之教為教育之教,而非宗教之教。"(10月3日)

29、 《大總統亦不贊成國教問題》。

30、《中華民國憲法草案釋義》。《正誼》第1卷,第6號。

31 《關于爭論憲法問題之種種》。1913年10月29日《大公報》。

32、 楊幼炯:《中國議會史》,商務印書館1936年版,第157～159頁。

33、 《政府公報》第528號,1913年10月23日。

34、38、40、 《憲法波瀾中之起草委員會》。1913年11月4日《申報》。

35、 《憲法起草會之劇戰》。1913年10月27日《申報》。

36、 《政府公報》第535號,1913年10月30日。

37、 據張玉法的統計,自10月28日至11月21日,各省都督、民政長、鎮守使、師長等,共發出有關憲草問題的通電73件。發表于10月28日至11月4日之間者42件,其中明指憲法謬誤,箝制行政權過甚者23次,指斥國民黨人假憲法起草委員會從事破壞者112次,主張解散國會者10次,主張重訂或取消憲法者7次,主張將憲草會解散者11次,主張將國民黨解散者7次(見《民初對制憲問題的爭論》)。

39、 《憲法問題之側面觀》,載1913年11月4日《申報》;《憲法起草委員會紀事》,載1913年11月2日《申報》。

41、 《紀憲法起草委員會之三讀會》。1913年11月5日《申報》。

42、 《憲法起草委員會咨文(中華民國二年十一月一日)》。《匯編》,第109頁。

43、 "搖籃"云云,乃針對《天壇憲草》"流產"說(李新主編《中華民國史》第二編第一卷,第492頁)或"胎死腹中"說(張學繼《民國初年的制憲之爭》,載《近代史研究》1994年第2期)而言。《天壇憲草》已經三讀通過而出世,可稱"流產"或"胎死腹中"者,應是《中華民國憲法》,而非《天壇憲草》。

(作者單位:天津師大歷史系)責任編輯:蔡世華