彭真與現行憲法的制定

80年代，彭真直接領導了現行憲法的制定，為這部憲法的出臺做出了重要貢獻。不過，一般人至多只是從彭真擔任全國人大常委會領導職務的角度知道他與現行憲法的關系，對他究竟做了哪些貢獻卻不知其詳。為了解彭真在制定這部憲法過程中的史實，我們特意走訪了許崇德教授。

許崇德生于1929年，上海青浦人，1951年復旦大學畢業，1953年中國人民大學研究生畢業后留校任教，現為該校教授，并任中國法學會理事、中國憲法學研究會副總干事。許崇德教授參加過制定1954年憲法的資料工作，1980—1982年又參加現行憲法的草擬，1985—1993年參加香港基本法、澳門基本法的起草，并參加港澳兩個特區的籌備工作。

以下是我們對許教授的采訪內容：

問：許教授，您參加過1954年憲法的起草工作和1982年憲法即現行憲法的修改工作，了解憲法起草和修改的過程。我們很想請您談談彭真在起草、修改憲法工作中的作用。

答：我國的憲法大概是1953年底開始起草的。這個憲法因為是中華人民共和國的第一部，所以叫憲法起草，后來那幾次都叫憲法修改。當時我還是個小青年，才20多歲，剛從中國人民大學法律系讀完研究生留校，是作為中國人民大學的教員參加這項工作的。那時田家英在高校點兵，找了一批人幫助他工作。憲法起草委員會有一個辦公室，在中南海的一個資料室里辦公，李維漢是秘書長，副秘書長記得有七八個，田家英是副秘書長之一。當時需要收集一些外國的憲法作參考，我們就做這方面的整理工作。此外，中央領導同志需要了解、學習有關憲法的知識，我們還編寫了一些名詞解釋。后來全民討論憲法草案時，我們又幫助整理、匯編各地討論的材料。

問：您剛才談到起草憲法過程中參考了外國憲法。不過，外國的憲法終究只是“參考”，新中國的憲法最終還是以我國的國情為基本依據的。那么，第一部憲法，有哪些是我們的獨創呢?

答：獨創的東西很多。比如提“人民民主專政”，而沒有寫“無產階級專政”。這是一條。那時寫的還不是“人民民主專政”，而是“人民民主國家”，在序言中提到一次“人民民主專政的政權”，那是講過程。在條文中，第一條規定國家政權性質即中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主國家。當時蘇聯用無產階級專政。但是，人民民主專政的理論是毛主席創造的，毛主席發展了人民民主國家的提法。還比如國家主席，蘇聯就沒有設國家主席，它們設最高蘇維埃主席團主席，相當于我們的人大常委會委員長。

另外關于檢察院，蘇聯是垂直領導，我們認為，按照我們的國情，還是雙重領導好。在憲法起草過程中有爭議。1982年憲法，實際上檢察院是雙重領導。實行雙重領導，如果有些案子下面頂著不辦，上面可以管一管。

1954年憲法和蘇聯憲法在結構上也不一樣。蘇聯憲法沒有序言，也沒有總綱，它分為社會結構、國家結構、權力機關、管理機關等內容，都是分標題的。我國憲法有序言，還有個總綱，像黨綱一樣。

1954年憲法以共同綱領為基礎，又是共同綱領的發展。1954年憲法的起草，全國人大討論憲法草案和報告，不少民主人士參加，而且提了不少意見。

彭真在1982年憲法草案的報告中，對中華人民共和國成立以來的憲法有一個評價。他認為1954年的憲法是比較好的，1982年憲法就是以1954年憲法為基礎的。但是他在報告中沒有這么說，因為這個不好說，當時修改憲法是修改1978年的憲法，不是修改幾十年前的憲法，而實際上是恢復1954年憲法的精神，又加以發展。1954年憲法是1982年憲法的基礎。1978年憲法是不完善的。

問：您談到了彭真對第一部憲法的評價，彭真同第一部憲法的起草、制定有些什么關系沒有？

答：起草第一部憲法時，彭真不是憲法起草委員會的委員。但應該說他也參與了第一部憲法的制定過程。他那時是中央人民政府委員，有一些中央人民政府委員列席憲法起草委員會會議，他也列席了。1953年3月彭真任政務院政治法律委員會中共黨組書記，而且，從1954年3月，恐怕還要早一些，憲法起草委員會成立了一個憲法研究小組，彭真是這個小組的成員，成員還有董必武、張云逸等。1954年9月第一屆全國人代會召開后，彭真當選為全國人大常委會副委員長兼秘書長，主持人大常委會的日常工作，立法是人大常委會工作的一個重要內容。

問：顯然，制定第一部憲法時，彭真還不能說是主要人物。但是，1982年憲法修改時，彭真就是主要領導者或者說是主要組織者了。

答：可以這樣說。1980年8月五屆全國人大三次會議提出修改憲法，成立中華人民共和國憲法修改委員會，葉劍英是主任，宋慶齡、彭真是副主任。但實際工作主要是彭真抓的。1980年9月17日憲法修改委員會成立了秘書處，胡喬木是秘書長，還有7位副秘書長，其中有2位是民主人士，一個是葉篤義，一個是甘祠森。葉篤義在秘書處呆了大概半年，得了腸癌，進了醫院。甘祠森后來健康狀況也一直不佳。另外5位副秘書長是胡繩、吳冷西、張友漁、王漢斌、邢亦民。邢亦民當時是全國人大常委會副秘書長。秘書處還有若干成員：許崇德(法學副教授)、王叔文 (法學家)、肖蔚云(北京大學教授)、孫立(全國人大常委會政法司)、李劍飛(全國人大常委會政法司)。孫立在北京市工作的時候當過彭真的秘書。后來，秘書處又增加一些人，工作量是很大的。

秘書處在秘書長的領導下工作。胡喬木召集我們開會，后來他生病來不了了，就由張友漁主持會，每星期開2次，在人民大會堂小天津廳。每次會后都有簡報，我記得發了三十多期。

后來，到了1981年，我們移住玉泉山工作。那時候就是彭真自己直接抓了。分作兩攤，一攤是起草條目，我參加這一攤工作，另一攤是起草修改憲法報告和序言。跟隨彭真工作，耳濡目染，使我有不少長進。

問：1982年憲法的修改工作程序和過程是怎樣的？

答：彭真主持修改憲法工作時，還沒有一個成文的東西。第一步是研究框架，我們大家集體起草，一條一條地湊。起草了一稿就送給彭真看，他有時改，有時不改，說這個問題還需要斟酌。有時我們送過去好幾個議案，供他選擇。當時我們住在9號樓，彭真住在2號樓。他經常和胡繩、王漢斌、張友漁等副秘書長在一起談，由他們回來傳達。他一個月或半個月定期過來和我們一起吃頓飯。他來了，也不加葷菜，還是和平常一樣。不過，他面前多兩個小碟子，放了一些大蒜和大蔥。

我們在秘書處開始草擬憲法時，也是像蘇聯那樣寫社會結構、國家結構、政治基礎等。后來稿子打回來，還是按1954年憲法的結構，寫序言、總綱。框架定了，然后就一條一條地起草。我們之間有分工，我負責寫國家機構部分。有什么問題，彭真也找一些人來談。我們開了一些座談會，在人民大會堂召開了不少座談會。有一次把經濟學家都找來了，有孫冶方、薛暮橋、于光遠、蘇星、徐禾。找什么方面的專家，要看重點解決什么問題。法學家、政治學家、經濟學家，北京的、外地的都找過。費孝通、錢偉長也來參加過座談。青年理論工作者也找過一些，如陳昊蘇等，陳昊蘇還寫了一個萬言書，提出意見。這些座談會，彭真不參加。除了召開座談會，我們還把稿子送到黨中央、國務院各單位，請他們提意見，有時也發到各省、區、市征求意見。我們負責整簡報，進行研究。

我們起草憲法也有民主程序，民主程序和黨的領導相結合。改出一稿就給中央書記處送一稿，中央書記處討論了8次，中央政治局討論了3次。

我們從1980年9月開始，一直工作到1982年12月通過憲法。

問：根據您的了解，彭真主持這個工作有些什么特點？

答：他是中央政法委員會書記，修改憲法和法制委員會的工作都要管，工作十分繁重。但是他起草稿子都是親自動筆，每天工作都到深夜。他睡眠不好，睡覺時也要動腦子。他要說什么或講話，都不要別人起草，都要自己動手。人家請他作報告，他的秘書跟著他，他講，秘書記，事后他再整理記錄，就成了稿子。他就是這個習慣。他不愿意別人為他起草，他去念。

當然，修改憲法還是要有“秀才”的。除了王漢斌、胡繩外，彭真還找了高水平的“筆桿子”來，有龔育之、有林、鄭惠、盧之超等。打“臨時工”的人也不少，彭真有時找一些人來住個兩三天，記得有朱穆之、胡績偉、穆青、華楠等，都是一些理論家。顧明來過幾次，他是國務院的副秘書長，有一次彭真還說，顧明是沒有任命的憲法修改委員會的副秘書長。

問：除了上面這一點，彭真還有哪些特點？

答：他經常給我們提一些問題，他問得很具體，有時候我們一下子也回答不上來。我們研究外國的法學，主要是一般的觀點、理論，具體的我們也說不上來。比如他問：外國的地方議會有多少人組成？他可能是想參考一下外國地方議會的規模。我們只知道人家議會是怎么一回事、怎么操作，至于地方議會的規模，我們還得臨時去找資料才知道。還比如我國規定30名人大代表可以提案，彭真問外國的議員是單獨提案還是集體聯合提案。在外國議員可以單獨提案，他們2個人、3個人聯合提案是有的。但這是講全國性的國會、議會，至于地方議會，我們缺乏了解和研究。這就要求我們收集、閱讀各國的憲法和有關文獻，了解各國的現實理論和歷史情況。所以參與修憲的實踐過程，也是一個再學習的過程。

問：1982年修改后的憲法比原憲法有哪些不同？彭真在這方面的主要貢獻是什么？

答：首先，憲法的序言可以說彭真經過思考后有新的內容。彭真說過序言要突出20世紀的四件大事。

1982年5月他寫序言的稿子，有一天，記得是星期天，多數人都回家了，正好我和王叔文在，深夜十一二點他來電話把我們叫去。他說，他又琢磨了半天。這已經是序言第十稿了，字斟句酌地修改。他考慮在序言中應記載20世紀發生的四件大事，讓我們看看，還問我們這樣提法好不好，征求我們的意見。我們表示贊同。我估計那天晚上他一夜未眠。從彭真那里回到住處，我寫了一首五律詩，記述此事：“假日庭院寂，平樓臥室幽。逐行斟字句，對坐語喃啾。燈下詞初定，紙間策已籌。憲章臨十稿，尚欲益精求。”

彭真說的這四件大事，第一件是孫中山領導的民主主義革命，推翻了兩千多年的封建專制統治，建立了中華民國；第二件是毛澤東領導的新民主主義革命，推翻了帝國主義、封建主義和官僚資本主義三座大山的統治，建立了中華人民共和國；第三件是我們恢復了國民經濟，徹底完成了新民主主義革命，完成了社會主義改造，建立了社會主義制度；第四件是基本上形成了獨立的、比較完整的工業體系，發展了社會主義的經濟、政治和文化。在五屆全國人大五次會議上彭真有個講話，提交到全國人大會議討論。彭真說：這四件大事，“除了一九一一年辛亥革命是孫中山先生領導的以外，其他三件都是毛澤東主席為領導的中國共產黨領導全國人民進行的。”“從這些偉大的歷史變革中，中國人民得出的最基本的結論是：沒有中國共產黨就沒有新中國，只有社會主義才能救中國。”

這種寫法是過去沒有的。過去我們的4部憲法，序言都不一樣，但是條文大同小異，有的條文還是1954年憲法的條文。

結構一般也沒有變化。憲法一般都是由序言，總綱，國家機構，公民的權利義務，國旗、國徽和首都這幾個部分構成。這個結構的大框架是不變的。那么1982年憲法的結構有沒有變化呢？也有。第二章和第三章倒了個，“公民的權利義務”調到第二章，“國家機構”調到第三章。這是胡喬木的建議。他說，把“公民的權利義務”放到“總綱”之后、“國家機構”之前，體現了民主的思想，體現了對公民權利的重視，用現在的話說就是重視人權。我以為彭真的功績在于他有關憲法序言的寫法和思想，突出了20世紀四件大事。

第二，就是恢復人民民主的提法。我國1949年的共同綱領、1954年憲法、中共八大的文件都是提人民民主專政，但是從黨的八大以后，就逐漸放棄了人民民主專政的提法，而只提“無產階級專政”。到了“文化大革命”時期，則走向了極端，提出“對資產階級全面專政”。

1982年修改憲法時，彭真極力主張恢復人民民主專政的提法。這點我印象很深。他請了很多理論家，如《紅旗》雜志、《解放軍報》、《人民日報》的同志來座談了好幾次。我記得很清楚，彭真有一次閑談說，專政不能簡單地說是鎮壓。他引了列寧的話：“專政是無產階級專政的正確領導。”后來他向全國人大常委會作說明時，沒有用無產階級專政這個詞，而恢復用“人民民主專政”的提法。他作的說明第一部分就是關于我國的人民民主專政制度。憲法第一條規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”彭真說：“這是關于我們國家性質的規定，是我國的國體。”我覺得這是彭真很大的貢獻。從此以后一直稱中華人民共和國是人民民主專政的社會主義國家。

彭真和理論家座談時，沒有爭論，因為這些理論家都是同意人民民主專政的。但是序言有一稿寫的是人民民主專政即無產階級專政不斷得到鞏固。《人民日報》的負責人提出，我們報紙上實際上已經在用人民民主專政即無產階級專政的提法，但準確的提法應該是“人民民主專政實質上是無產階級專政”。這需要具體分析，人民民主專政是無產階級專政的一種模式，但二者不能簡單地劃等號。人民民主專政帶有中國特色，它的外延比較寬，我們有統一戰線。修改后的憲法就寫了“我國人民民主專政實質上是無產階級專政”。

后來也有人對“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家”提出意見，建議改成“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農知識分子為基礎的人民民主專政的社會主義國家”，應該提三個階級：工人階級、農民階級、知識分子，憲法應加上知識分子為基礎。這個意見沒有被接受。彭真作了一些解釋，說“在社會主義制度下，知識分子和工人、農民的差別并不是階級的差別，就他們對生產資料的占有狀況即階級性質來說，知識分子并不是工人、農民以外的一個階級。以工農聯盟為基礎這里就包括了廣大的知識分子在內。”如果單列出來，就好像不是它的一部分了。

當然，憲法對這種意見也給予了一定反映，憲法序言有一段講，社會主義的建設事業必須依靠三種社會力量：工人、農民、知識分子。這句話好像是胡耀邦在黨的十二大報告中強調的，后來寫入了憲法中。

第三，四項基本原則原來寫在條文中，而放在序言中效果更好了。因為條文畢竟是一種規范，實效更強一些。憲法的指導思想之一是馬克思主義、列寧主義、毛澤東思想。我們國家實行的是統一戰線，還有一批宗教界人士，唯心主義者。如果寫在條文中，大家都要以馬列主義為指導，你要強迫遵守，國際上就會有影響。所以放在序言中比較恰當一點。

第四，社會主義精神文明建設的內容，過去在憲法里沒有。外國的憲法中也不多見，因為它是意識形態的東西。我們的國家是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家，所以1982年憲法寫了社會主義精神文明。這是胡喬木主張的。我記得有一次在憲法修改委員會開會時，討論到這段，彭真強調了文化的重要性，指出一個國家要富強，一個國家要發展，沒有文化是不行的。他說毛主席在中南海還親自辦了個文化補習班，我們人民大會堂也要辦一個，要一抓到底。他是強調文化的重要性。后來人民大會堂真的辦了，是為勤務人員、警衛人員辦的，主要也是為了提高文化。

第五，對于公民在法律面前一律平等的原則，彭真也很堅持，他說：“這是保證社會主義民主和社會主義法制實施的一條基本原則。”1954年憲法中有這一條，后來的憲法就沒有了。在“文化大革命”中，堅持“人人平等”是要遭到批判的，理由是“工人能和資本家平等嗎？農民能和地主平等嗎？”對于人人平等，修改后的憲法第33條規定：中華人民共和國公民在法律面前一律平等。任何公民享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務。第5條還專門規定：任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。憲法原來的草稿還有不得濫用權力等等，后來就只寫了都不得有超越憲法和法律的特權。

第六，有關公民的基本權利和義務這一章，彭真也很重視。他自己親身經歷了在“文化大革命”受迫害的遭遇，有切身體驗。所以1982年憲法總結“文化大革命”的經驗，已經有和以前不同的內容，寫了人格尊嚴、人身保護等。當然人身保護，過去也有，但沒有這么強調。“文化大革命”中動不動就把人關起來，戴高帽子、游街、坐“噴氣式飛機”，這是對人格尊嚴的一種侮辱。人格尊嚴應該寫入憲法。憲法第37條：禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。這比以前具體多了。第38條：中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯。禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害。這個是從兩個方面寫的，正面寫，反面寫。正面寫人格尊嚴不受侵犯，人身自由應該受到保護；反面寫禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害。

憲法還有一個條文，就是公民對國家工作人員有揭發、檢舉、控告的權利。鑒于“文化大革命”中那些“造反”的大字報，捏造事實，歪曲真相，導致大量冤假錯案的教訓，彭真在稿子上特別加寫了不能捏造或者歪曲事實進行誣告陷害一句。后來民事訴訟法、行政訴訟法引申可以“民告官”，也都規定不能捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。經過切身體驗之后，人們才懂得人格保護的重要。如果沒有“文化大革命”，1982年憲法可能就不會對人格尊嚴、人身保護寫那么具體。

第七，彭真強調，我們一定要實事求是，保障能做到的民主權利就寫入憲法，做不到的就不要寫進去。我們的憲法是為了實施的，不是為了好看的。今天能做到什么程度，就寫到什么程度，做不到的別寫。這點對我的教育是很大的。我覺得關鍵就是實事求是。在憲法條文中表現最突出的是第42條關于勞動權的條文。

關于勞動權，是有爭議的。憲法草稿寫了“中華人民共和國公民都有勞動的權利和義務。”勞動部提出意見。當時失業的人已經不少，他們說，如果寫了勞動權，這些人拿著憲法來找我們，我們怎么承受得了。但我國是社會主義國家，如果不寫，那怎么能行？所以，按照彭真強調的實事求是的思想，這一條加了一款：“國家通過各種途徑，創造勞動就業條件，加強勞動保護，改善勞動條件，并在發展生產的基礎上，提高勞動報酬和福利待遇。”這一款是很活的，是說國家通過各種途徑，創造勞動就業條件，來爭取實現每個人勞動的權利。國家會創造各種條件，滿足大家就業。另外，在發展生產的基礎上，提高勞動報酬和福利待遇。這還是比較實事求是的。

另外，把村民委員會、居民委員會寫入憲法，也是彭真主張的。1982年憲法在國家機構這一章中，規定的都是國家機關，而村民委員會不是一級國家機關，它是居民的自治性組織，但是也把它寫進“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”一節中。彭真指出，我們國家要有民主，權力是屬于人民的，但是民主有一個發展過程，要先從基礎抓起。基層群眾自治是民主的基礎，它同地方國家機關的逐步民主化有著密切的關系。他說過，“這個民主是群眾看得見、摸得著的”。 我國有8億農民，村民委員會搞好了，然后再在這樣的基礎上接著逐步擴大，逐步提高。

第九，彭真非常支持差額選舉，這點寫在了法律上。雖然沒有寫進憲法，但是寫入了選舉法、組織法，這些法律也是彭真主持制定的。過去，我們一直是等額選舉，候選人就等于是當選了的人。如果選候選人以外的人，只有一兩票。

我國從50年代開始，地方如省級、縣級人大都沒有常委會，人民委員會是它的常設機關，而人民委員會既是行政機關，又是立法機關。1979年彭真復出之后才改過來。原來都是鄉鎮人民代表才直接選舉，他主持全國人大法制委員會工作的時候，把直接選舉擴大到縣。1979年以后，人民代表的直接選舉擴大到了縣（包括自治縣、縣級市）。

最后還有一點，彭真還強調，人大常委會組成人員不能兼職。過去人大常委組成人員都是兼職的，他們都是各個崗位上的負責人，日常工作繁忙，不怎么開人大會議。彭真強調人大常委要實行專職，以便集中精力做好人大的工作。我曾親耳聽他說過這個意見。這一點寫入了憲法，憲法第65條規定：全國人民代表大會常務委員會組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務。不能既當檢察官，又當裁判員。

(責任編輯：蕭 辰)■