新中國大行政區制的歷史演變

大行政區（簡稱大區）是新中國成立初期在地方設置的一級政權機構。它既是中央人民政府的派出機關，也是地方政權的最高機構，領導著大行政區內各省、自治區、直轄市人民政府的工作。大區可看作是一個過渡性的政權機構，它的產生有其歷史必然性，撤銷也是國家政治經濟形勢由穩定、恢復到發展的必然結果。

大區的產生

大區的形成最早可追溯到大革命失敗后黨在一些地區設立的中央局，如1927年9月在天津成立的北方局、在漢口成立的長江局和在香港成立的南方局。它們作為黨中央的地方代表機關，代表中央領導某一區或數省黨的工作。到抗日戰爭和解放戰爭時期，黨在全國先后設立了十幾個中央局，如陜甘寧邊區中央局、西北局、北方局、晉察冀中央局、華北局、華東局、東北局、鄂豫皖中央局、中原局、中南局、西南局等。后經過合并重組，到1949年形成了西北、華北、東北、華東、中南和西南六大局。

作為政權機構，最早應算是農村根據地建立的蘇維埃政府，如井岡山、贛南閩西、鄂豫皖邊、左右江、陜甘邊等地區的蘇維埃。抗日戰爭時期，黨在各抗日根據地建立了民主政權。適應當時廣泛的抗日民族統一戰線的需要，根據地的政府是由社會各界人士參加的民主政府（或行政委員會），它與黨和軍隊分開，有較強的獨立性。比如從領導人上看，當時晉察冀中央局書記是彭真，行政委員會主任是宋劭文，參議會議長是成仿吾，軍區司令員則是聶榮臻。到解放戰爭時期，隨著解放戰爭的推進，解放區的不斷擴大，原來分散隔離的小塊解放區逐漸連成一片。在這樣的情況下，已有可能把原來各邊區的民主政權進行適當的合并。1948年后，隨著形勢發生的巨大變化，領導、統一全國重擔已自然地落在中國共產黨的肩上。因此，結束各地的分散狀態，合并各邊區的政權機構已極為必要了。各大行政區人民政府機構，就是適應這種新形勢而設置的。

各大行政區人民政府機構多由臨時人民代表會議選舉產生，由中共中央批準后建立。以黨的六大中央局為依托，在1949年前后設立了六大行政區域，即東北人民政府（1946年8月成立為東北行政委員會，1949年9月改稱東北人民政府）、華北人民政府（1948年9月成立，不久改成中央人民政府華北事務部，歸政務院直接領導）和華東、中南、西北、西南四個軍政委員會（都是1949年12月成立）。軍政委員會雖然行使人民政府的職能，但它畢竟還是一個軍管機構。對此，《大行政區人民政府委員會組織通則》作了如下規定：凡軍事行動已經結束，土地改革已經徹底實現，各界人民已有充分組織的大行政區，即應實行普選，召開大行政區的人民代表大會，正式選舉大行政區的人民政府委員會。在大行政區人民政府委員會成立以后，軍政委員會即宣告結束。因此，以后有的軍政委員會就改制成了人民政府委員會。

建國之初，百廢待興，土地改革、追剿國民黨殘余、鎮壓反革命、恢復經濟、穩定社會秩序，形勢復雜，任務繁重。由于各地解放時間不同、地區差異較大，中央政府直接管理省和省以下地區的條件尚不具備，因而大行政區的建立，有利于針對不同地區的不同情況，迅速建立并穩定政權，恢復生產和社會秩序，是當時客觀的必然要求。

大區的職能及特點

1949年12月16日政務院第11次政務會議上通過的《大行政區人民政府委員會組織通則》對大區的地位作了下列規定：“各行政區人民政府委員會是該區所轄省、市高一級的政權機關，并為中央人民政府政務院領導地方政府工作的代表機構”。其具體職權是：（一）大區對所屬各省市轉發政務院的決議和命令，在其職權范圍內頒布決議和命令，并審查其執行；（二）擬定與地方政務有關的暫行法令條例，報告政務院批準或備案；（三）提請中央人民政府政務院任免、批準任免或提經政務院轉請中央人民政府委員會批準任免除大行政區主席、副主席和委員會以外的人員；（四）任免或批準任免前項所規定以外的大行政區及所屬省、市、縣的重要行政人員；（五）在整個的國家概算或預算規定范圍內，編制各該大行政區的概算或預算，報請中央核準，并審核所屬各省市縣的預算和決算；（六）聯系、統一并指導所屬各委、部、會、署、行、局、處的相互聯系、內部組織和一般工作；（七）領導所屬各省市縣地方人民政府的工作。大區對上下級的工作關系規定如下：（一）各大行政區人民政府委員會對于其主管范圍內之重要工作，應于處理后報告政務院，對于有全國性影響的工作，應事先向政務院請示，事后報告。（二）中央人民政府委員會和政務院對于全國各省（市）縣（市）的通令、公告，及對某一省（市）的工作指示均由大行政區轉發；各省（市）縣（市）的請示請求亦由大行政區轉報。（三）關于某一特殊問題之詢問與答復，中央與省市亦得直接令、報，但同時須抄送各大行政區人民政府委員會。（四）中央各委、部、會、院、署、行，得根據已定政策、方針并就業務與技術的指導范圍內行文致大行政區人民政府委員會或其所屬各委、部、會、署等機構；大行政區人民政府委員會或其所屬各委、部、會、署等機構亦得就同樣范圍內向中央各有關部門請示、請求。但中央各委、部、會、院、署、行與大行政區各委、部、會、署等機構之間的行文如涉及全局性者均應抄送大行政區人民政府委員會。另外，《通則》還規定了大區對軍隊及司法的權限：“各大行政區應設之軍事機構由人民革命軍事委員會以命令定之，受人民革命軍事委員會的領導及各大行政區人民政府委員會的指導。最高人民法院得在各大行政區設置分院；最高人民檢察署得在各大行政區設置分署。”

《通則》頒布后，各大區依照《通則》制定了各自的組織條例，行使《通則》賦予的職權，在職權范圍內發布了大量的法令，進行了在中央政府統一領導下的政治、經濟、文化各方面的工作。這里從華北區的一項工作情況可看出大區的工作程序：華北區1951年9月召開了第一次全區縣長會議，會議通過了《關于縣人民政府當前十項工作的決議》，對縣政府各方面的工作都作了布置和規定。隨后《決議》上報中央人民政府，于11月9日政務院第110次會議上獲得批準。12月20日華北區又作了《進一步貫徹華北第一次縣長決議的指示》，對工作進行中的一些事項作了安排。1952年1月3日華北事務部部長劉瀾濤又向周恩來總理作了《關于華北第一次縣長會議決議貫徹情況的報告》，至此這一工作才告一段落。

初期的大行政區表現出這樣一些特征：

(一)黨、政、軍一體的政治體制。六大行政區與當時形成的六大軍區管轄的范圍大體上一致，大區的領導人往往也是各大軍區的首腦，同時也是各大中央局的主要領導人。如中南局第一書記、中南軍政委員會主席、中南軍區司令員都由林彪一人擔任；東北人民政府主席、東北局第一書記、軍區司令員都由高崗擔任；華北人民政府主席為董必武，華北局第一書記由劉少奇兼任，軍區司令員為聶榮臻；華東軍政委員會主席、華東局第一書記、軍區政委由饒漱石擔任；西北軍政委員會主席、北西局第一書記、軍區司令員都由彭德懷擔任；西南軍政委員會主席、軍區司令員都由劉伯承擔任，西南局第一書記為鄧小平。這樣就形成了黨、政、軍一體的政權體制。

（二）組織機構龐大而完整。如西南軍政委員會下設四個委員會，即財政經濟委員會、文化教育委員會、民族事務委員會和人民監察委員會。財政經濟委員會下設財政、工業、交通、勞動、農業和漁業、水利等部。文化教育委員會下設衛生部、文化教育部及新聞出版處。到1951年底，又建立了政治法律委員會領導民政部、公安部、司法部和土地改革委員會。

（三）大區政權吸收了不少黨外人士參加。1949年10月，對將要成立的華中軍政委員會（12月成立時改名為中南軍政委員會）的領導人員安排問題，毛澤東作了這樣的指示：“擬以林彪為主任，鄧子恢、程潛為副主任，委員須網羅六省（指河南、湖北、湖南、江西、廣西、廣東）黨內黨外重要人物”。再以西南軍政委員會為例，在委員會的六個副主席中，共產黨員只占了一半，委員中則有近一半是黨外人士。

（四）大區政權的過渡性。大區管轄范圍之大，是中國歷史上從未有過的。中國歷史延續下來的地方政權體例大都是省、縣、鄉三級，并已形成了較穩定的行政區劃。大行政區體制脫胎于戰爭年代，很大程度上是一種戰時體制。隨著社會的逐步穩定，經濟的逐步恢復，尤其是中央權力的加強和進行有計劃的經濟建設，大區體制便逐步顯露其不適應性。因此后來逐步削減大區的權力，以致最終撤銷大區制，反映出了歷史的必然。同時大區作為中央政府的派出機構也反映了它的過渡性。在準備建立華東軍政委員會時，毛澤東就已指出了它是“過渡時期的政權機關”、“臨時政權機關”。

大區的演化

保留了戰爭年代具有相對獨立性的大區，形成了相對分散的財政狀況。有的大區為了本區的利益，采取了一些特殊政策，或者是縮小稅負面，或者是將稅收的一大半掌握在自己手里，自己先用。收在地方，支在中央，收支脫節，統一全國財經工作勢在必行。1950年3月3日，政務院頒布了《關于統一全國財政經濟工作的決定》，將原來各大區分散處理的糧、稅、現金、對外貿易等統一起來；將一些大型企業劃歸中央。大區的權力開始減少，但仍保留了對農業、對一部分企業的管理和對地方附加糧、關、鹽、貨物、工商等稅以外的部分的支配，仍具有一定的財政批準使用權限，只是財力已大大減弱了。

1951年10月，第一次全國編制會議召開，12月作出《關于調整機構緊縮編制的決定（草案）》。《決定》中對大區的員額編制、部門層次等都作了規定：編制員額約精簡1/5，部門只設部、司、科三級。當時精簡機構是爭取國家財政經濟狀況根本好轉的條件之一，機構龐大的大行政區自然也需精簡，其職權也就相對減弱。

1952年11月，中央人民政府委員會召開第19次會議，會議通過了《關于改變大行政區人民政府（軍政委員會）機構與任務的決定》、《關于調整省、區建制的決定》和《關于增設中央人民政府機構的決議》。決定：成立國家計劃委員會、體育運動委員會、高等教育部和掃盲工作委員會，其中國家計劃委員會與政務院平行，全面主持經濟計劃的編制和實施；從各大行政區抽調一些領導人到中央工作，比如高崗調任國家計劃委員會主席（仍兼任東北區的工作），鄧小平調任國務院副總理，饒漱石調任中央組織部部長（仍兼任華東區的工作），還有賀龍、鄧子恢、習仲勛等等；對全國省區建制進行調整，撤銷合并一些省區，如撤銷平原、察哈爾等省，合并蘇北蘇南為江蘇省等等；縮小各大行政區的職能和權限。《關于改變大行政區人民政府（軍政委員會）機構與任務的決定》明確規定：大行政區人民政府或軍政委員會一律改為行政委員會。大區行政委員會是代表中央人民政府在該地區進行領導和監督地方政府的機關，其主席、副主席和主要的行政人員由政務院提請中央人民政府委員會任免。原屬于大行政區人民政府或軍政委員會的政治法律、財政經濟、文化教育、人民監察四個分委員會和辦公廳的機構仍然保留，其所設各部在行政委員會成立后，一律改為局（處），其中一部分局（處）并交中央各主管部門直接接管。此后大區所設的局（處）從業務領導上分為兩種：一種由各大區行政委員會領導或并受行政委員會的政法、財經、文教等有關委員會的指導；另一種則由中央各主管部門直接領導，成為中央各部門在大區設立的若干專業管理局，其建制屬于中央的主管部門，并受大區行政委員會及其有關委員會的指導和監督。這就在實際上取消了大區作為一級政府的地位；同時大區政府的機構大大縮減，由原來的數十個削減為十多個，其中大部分如工業、財政、交通、貿易、金融、糧食、高教等部門改由中央各主管部門直接領導，大區的職能極大地削弱了。行政委員會發布的指示與軍政委員會相比越來越少，它在協調所屬地區工作中所起的作用下降，政務院所屬各部門的權力則明顯擴大。顯然行政委員會作為被削弱的機構，成為撤銷大區政府的過渡階段。

大區的撤銷

1953年的高饒事件直接導致了大區制的撤銷。有“東北王”之稱的高崗和掌握著華東區黨政軍大權的饒漱石，從1953年下半年起利用黨和國家的領導機構進行調整的時機，進行一系列篡黨奪權陰謀活動，企圖將劉少奇、周恩來打倒，由他們取而代之。他們的陰謀活動引起了毛澤東的關注。12月24日，毛澤東在中央政治局會議上對高饒的陰謀提出了嚴重警告。1954年2月召開黨的七屆四中全會，高、饒受到了嚴厲批評。1954年4月7日，中共中央政治局擴大會議決定撤銷大區一級黨政機關，各大區行政委員會隨同各中央局、分局一并撤銷。6月19日，中央人民政府委員會第32次會議通過《關于撤銷大區一級行政機構和合并若干省、市建制的決定》。《決定》指出：現在國家進入了有計劃的經濟建設時期，國家計劃經濟的建設，要求進一步加強中央集中統一的領導。為了中央直接領導省市以便于更能切實地了解下面的情況，減少組織層次，增加工作效率，克服官僚主義；為了節約，并適當加強省、市的領導，撤銷大區一級的行政機構，是完全必要的和適時的。在大區一級機構撤銷之后，為了便于中央對省、市的領導，有必要合并一些省市，減少中央直接領導的行政單位數，因此決定撤銷遼東、遼西兩個省的建制，合并改為遼寧省；松江省建制撤銷，與黑龍江省合并；寧夏省建制撤銷，與甘肅省合并，沈陽、旅大、鞍山、撫順、本溪、哈爾濱、長春、武漢、廣州、西安、重慶等十一個中央直轄市，均改為省轄市。

隨后，各大區便將權力部分上交中央，大部分移交給省、市；人員也向中央機關和省市地方分流。移交工作在10月份全部完成。

毛澤東曾在1956年說過：“我們建國初期實行的那種大區制度，當時有必要，但是也有缺點。接下來的高饒反黨聯盟，就多少利用了這種缺點。”總的來說，大區在它存在的過程中，還是起了很大的積極作用的。1952年大區改制后，《人民日報》社論對大區有這樣一段評價：“為了加強對這些運動（土地改革、鎮壓反革命、抗美援朝運動）和各項改革工作的領導，根據中央制定的統一的方針和政策，又根據各地區的具體情況，依靠一些堅強的足以代表中央的各大行政區的領導機關，因地制宜的領導地方各級政府，深入的發動群眾，具體貫徹中央的方針政策，這是完全符合于人民民主革命的利益的。各大行政區人民政府或軍政委員會，過去在中央的統一方針下，制訂了一些地方性的單行條例，具體的規定了各項運動進行的方法和步驟，推動了各項改革工作，這些無疑的都起了很大的作用。”這個評價還是很中肯的。

(責任編輯：蕭 徐)■