英國的［全民保障］

“世界第一個福利國家”

“福利國家”這個名詞是英國人喊出來的。在二戰期間，為了調動人民抗戰的積極性，英國政府曾經作過不少改善社會服務的承諾，并在1942年發表著名的《貝弗里奇報告》。倫敦經濟學院的教授貝弗里奇，針對英國社會服務制度，參考了德國的經驗，提出了一整套發展英國社會保障制度的藍圖。比較英國傳統的社會模式，這個藍圖的最大特點就是向“全民”提供“全面”的保護。

根據《貝弗里奇》報告，英國政府連續地出臺各項社會保障法律和法規，搭建了一個包括社會救助、社會保險、社會補貼和社會服務等計劃在內的社會保護網。在短短的三年時間內，英國就建成了一套向所有公民提供的、“從搖籃到墳墓”式的服務保障體系，當時的首相艾德禮搶先宣稱，英國建成了第一個“福利國家”。

英國和西方其他國家之所以能夠在戰后迅速地建立福利國家，還有一個國際的背景：冷戰時期的東西方意識形態對立演化為制度競爭。西方需要證明資本主義可以解決自身的社會不公正的痼疾，能夠保護自己的公民。在這場競爭中，處于冷戰前沿地帶的英國顯得格外積極，這里還有一個因素就是工黨很快地將成為執政黨。和現在的工黨不同，當時的工黨存有許多社會信念，其中重要的一條就是要造就一個較為公平的社會。

自上而下的社會救助制度

英國福利國家的特點可以說是非常繁雜。要想真正地了解這些特點，還需要清楚至少兩大概念：社會保險和社會救助。簡言之，社會保險是一種通過個人繳費獲得保護資格的制度，社會救助是一種通過政府的再分配，對公民進行保護的制度。按規定繳納社會保險費的人，不分貧富都可以領取社會保險金；沒有繳費，或者有特殊需要的人，需要經過財產調查，證明生活水平低于貧困線，才能領取社會救助。兩者的區別十分明顯，一種是自下而上的保護，另一種是自上而下的保護。英國的社會保障制度屬于后者，來源于它的歷史傳統。

英國是政府干預社會最早的西方國家，這是因為英國民族國家形成的時期也較早。在英國從農業社會向手工業、工業社會轉型的過程中，英國政府也獲得了足夠的行政能力，可以對當時出現的貧困和流浪問題采取一系列的措施，例如通過《濟貧法》、建立“貧民習藝所”等。

英國早期的濟貧制度是一種自上而下的社會救助制度，它的核心在于由政府區分“有資格”和“無資格”的貧民。英國政府認為，凡是有勞動能力的人應當通過參加勞動解決自己的生存問題。必要的時候，政府需要懲戒懶惰、阻止流浪、提供就業機會、組織技能培訓。對于那些沒有勞動能力的貧困老人、殘疾人、和年幼的兒童，政府把他們當做“有資格”的貧困者，并予以救濟。這種濟貧制度后來發展成為需要經過需求和財產調查的社會救助制度。

需要引起注意的是，英國與北歐雖然都通稱為福利國家，但英國的社會保障制度與北歐國家相比，又有明顯不同。雖然它們二者都是由政府出面保證公民的各種基本生活需求，都認為社會問題是政府的責任，但北歐福利國家則更加強調公平地對待公民，基本上不區分“有資格”和“無資格”的貧困，這一點和英國有著天壤之別。

社會救助開始是針對需求者個人的。但是這種方式無法滿足工業化社會的普遍性需求。隨著工業的發展，工業社會中老年人失養、殘疾人無靠、失業者增多等現象越來越多。人們開始意識到，必須用一種普及性的工具來解決工業社會風險。于是先行的英國開始向后起的德國學習社會保險經驗，在英國的社會救助傳統之上，附加了一層從德國學來的社會保險制度。

并不是全民平等保障

雖然英國人把自己的制度稱為“全民保障”或“社會保障”，但是英國的“全民保障”并不是全民平等保障。舉例來說，英國的國家養老金只提供給社會保險的繳費人，不提供給全體公民，那些沒有繳費的人繼續留在社會救助受益者的行列里。其實，英國的所謂“全民保障”是把公民分成三六九等進行保障。它對繳費人群講究在“平等”基礎上的區別，對于非繳費人群則采取完全不同的態度。這一點也和北歐很不相同。北歐國家的社會再分配制度不歧視未曾繳過費的窮人。它們從個人和雇主那里收取了高額所得稅以后，向所有的公民，不論他們的生活狀況、家庭財產、個人繳稅情況如何，都一律提供同等水平的福利資金或服務。

不同方法、不同標準、不同渠道的全民覆蓋

根據英國社會保障制度的特點，決定了英國社會保障不是用普及性的方式覆蓋全體公民，而是用不同的方法，不同的標準覆蓋全體公民。對于享有社會救助的“合格”人群，英國的調查度也非常嚴格。英國的社會救助還以針對性強為特征，具體表現為政府提供的實物和服務較多，而現金支付則比較少。這主要是因為英國政府認為窮人沒有能力管理好自己的財產。

英國社會保障制度的另外一個特點是通過不同的渠道覆蓋全體公民。例如，英國政府允許、甚至鼓勵雇主承包私人養老金計劃。在社會服務方面，英國早就有政府與慈善組織合作的傳統。目前英國非政府的志愿者組織大約有48.5萬名正式雇員，將近300萬人經常參加各類志愿活動。政府將許多社會服務工作承包給這些志愿者組織去執行，使它們成為政府社會服務工作的重要補充力量。因此可以說，英國提供給全民的社會保障融合了保險、再分配、市場和社會等各種成分。

社會保障開支不堪重負

在英國的制度中，政府充當了為社會付賬的主角。在英國社會保障的總開支中只有1/4來自雇主的繳費，1/5來自于雇員，其余50％以上的開支都來自政府的腰包。英國政府每年花在社會保障方面的開支就占到英國政府總開支的30％，在政府財政支出中名列第一。這里還不包括國民醫療保健制度，因為國民醫療保健制度雖然是英國福利國家的組成部分，但是不屬于社會保障的范圍，而是從英國財政部另賬全額開支，是僅次于社會保障的第二大項開支。

由于政府不堪社會保障制度的財政重負，再加上國際經濟自由主義的影響，自20世紀80年代以來，英國的社會保障制度幾經改革，每次都在過去緊縮的基礎上，進一步嚴格了受益者的資格調查，重新強調社會保障的針對性，附加養老金和普及性津貼被大大地削減了，一些實物福利，特別是住房制度，經歷了大規模的私有化改革。

英國工黨重新執政以后，提出了所謂“新的社會契約”的概念，即鼓勵就業，圍繞“工作道德”重塑福利國家；引進市場機制，促進公私福利的合作互補；杜絕社會保險中的欺詐行為，向極度貧困者提供適時的幫助；減少現金支付，提高政府的公共服務質量，等等。▲