科層制：無法走出的牢籠

郇建立

一

科層制（Bureaucracy，又譯作“官僚制”）是組織社會學的一個重要研究領域，事實上，組織社會學發展初期的經典研究基本上都是圍繞著科層制展開的。自韋伯（Marx Weber）以來，科層制引起了許多杰出社會學家和經濟學家的關注，這些人包括“中層理論”的提出者默頓（Robert Merton）及其弟子古爾德納（Alvin Gouldner）、塞爾茲尼克（Philip Selznick）、李普塞特（S. Lipset)和布勞(Peter Blau），也包括榮獲1978年度諾貝爾經濟學獎的西蒙(Herbert Simon)和法國織社會學中心(CSO）的創始人克羅齊耶(Michel Crozier）。圍繞著科層制產生了諸多爭論：在韋伯的眼中，科層制代表了理性和效率；而批評者則說，科層制導致了非理性和低效率。韋伯認為，科層化是組織發展的必然趨勢；而批評者指出，科層制必然滅亡。對于科層制的功能和命運，仁者見仁，智者見智。亞伯拉艾姆遜（Ｂ． Ａｂｒａｈａｍｓｓｏｎ）為了解釋這個概念，引用了日耳曼民族的一個傳說：曾經有個人遇到了一位神話式的人物，美麗的妙齡女郎赫爾德拉。她誘惑森林中的漫游者來靠近她，然而，當漫游者接近她時，她卻轉過身去，背對著漫游者飄然而逝。科層制的概念扮演了與赫爾德拉相似的角色：它富有魅力使人消魂，然而，正當研究者以為抓住了它的本來面目時，它又面目全非了。

我們究竟應該怎樣看待科層制呢？換言之，韋伯的科層制是否代表了理性和效率？如果不能，科層制是否會因此而被取代？美國社會學家布勞和梅耶（Marshall Meyer）在其著作《現代社會中的科層制》（Bureaucracy in Modern Society）一書中對這個問題進行了詳細的論述，為我們提供了許多富有意義的看法。作為一本科層制研究的教科書，作者按照學術寫作的規范，首先探討了研究科層制的意義，在此基礎上探討了科層制的興起條件與實際運作，科層制的功能和反功能，最后作者進一步探討了科層制與民主的關系。

二

為了認識當代社會，理解科層制和民主的關系，豐富社會學理論，我們有必要研究科層制。布勞和梅耶直截了當地從這三方面指出了研究科層制的意義：首先，科層制在我們社會上的流行為我們研究科層制提供了一個實際理由。在當今社會，科層制已成為主導性的組織制度，并在事實上成了現代性的縮影。如果我們不理解這種組織形式，我們就無法理解今天的社會生活。其次，科層制對民主的威脅則為這種研究提供了意識形態方面的理由。對科層制的不當運用將導致極權主義，而極權統治則會破壞民主。為了人們既能繼續利用這些有效的管理機制，又能保護我們的民主權利，我們必須充分理解科層制的運作機制。再次，對社會學理論可能作出的貢獻為我們研究科層制提供了科學方面的理由。社會學比較關注群體和組織的動態，而科層制的許多特征有助于社會學的分析，比如說科層組織的目標明確、規模適中、數量眾多，而且還有花名冊。

若說到科層制，我們不能忽視韋伯的貢獻。正是這位社會學的奠基性人物，激發了人們對科層制的思考，盡管他在其巨著《經濟與社會》中僅僅用了幾頁來思考這個問題。概括地說，韋伯根據其理想類型而建構起來的科層制的主要特征是理性和效率，因為它要求組織實行分工和專業化，要求組織權威的等級化，要求組織按照規章制度辦事，要求組織成員人際關系的非人格化，要求公開選拔和錄用人才。由此可見，韋伯主要強調了科層制的正功能，盡管他看到了科層制的一些不良后果／反功能。正是由于這些反功能，他后來極力譴責他曾經頌揚過的科層制，并視之為人類自己制作的“牢籠”。

布勞和梅耶指出，科層化是一個歷史趨勢，它一直持續到現在。貨幣經濟、大眾教育、民族國家內部大規模的行政和大規模資本主義的發展是科層制出現的歷史條件，但并非是其出現的直接原因。只是，如果沒有大眾教育和貨幣經濟，科層化的進展會緩慢，公共和私有行政的規模和能力會受到限制。導致科層制發展的歷史條件，解釋不了為什么當今社會中有些組織高度科層化了，而另一些組織則沒有。因此，要考察這個問題，就需要考察組織的結構條件。事實上，人事的變動、相對簡單的協調模式的失敗和對權力的追求都是組織內部科層化的主要誘因。不過，我們還應明確，有助于科層化的條件并不一定會對那些已經存在的組織發生作用，這就是我們后面所說的科層制的保守性。

三

韋伯的科層制模型是否代表了理性和效率？可以說，這是布勞和梅耶關心的一個核心問題。要回答這個問題，就需要考察科層制的實際運作。

事實表明，科層制的實際運作有別于韋伯的科層制。因為在許多機構中都出現了佩奇（Charles Page）所稱的“科層制的另一副面孔”（Bureaucracy‘s Other)，在此，組織中的非正式關系對組織決策產生了諸多影響，盡管它并不必然導致效率的下降。此外，非理性的信條會使組織不顧現實地把自身置于聲望階梯的頂端（比如說，學術機構總會夸大自己的學術聲望；大學教師總會相信，他們所在的系是同一領域中最好的系之一），組織成員的行為并不都是理性的。再者，西蒙的“有限理性”學說表明，理性是一種超乎人類決策能力的理想，因而，在大多數情況下，個體無法做到“完全理性”，從而使得應該理性化的決策有時會表現得很不理性。

由此可見，科層制在實際運作中并沒有消滅所有的非理性因素，但是，這并不意味著韋伯的科層制失去了存在的意義。事實上，在過去的時間里，盡管正式組織本身及其外部環境都有了很大的變化，科層化依舊在繼續發展，且沒有減弱的痕跡。這說明科層制具有繼續發揮作用的能力。布勞和梅耶通過對科層制的權威來源、組織結構和環境中的組織這三方面的考察，證實了韋伯的觀點：科層制基本上代表了理性和效率；在大多數情況下，組織的內部控制機制比外在的環境更有效地塑造了組織的特性，而非如環境決定論者湯普森（James Thompson）所說的那樣，“組織必須做它要做的基本事情，否則就不復存在”。

四

科層化的繼續表明科層制具有頑強的生命力，但這并不意味著科層制沒有影響組織目標實現的反功能。布勞和梅耶通過組織社會學的經典研究案例指出了科層制的三個反功能：低效率剛性、保守性和固化階級差別。

科層制的反功能之一是科層組織中的低效率剛性。當一個組織過分運用組織的規則和規范時，就會導致科層制無力回應外界發生的變化，從而會導致組織效率的下降。默頓和克羅齊耶的研究證明了這一點。默頓認為，科層制影響了參與者的個性，并使他們為了自身的利益而刻板地遵循規章制度，從而“使手段的工具性變成了最終的價值”。克羅齊耶認為，科層制不僅會導致低效率，而且，隨著時間的發展，剛性還會不斷增強。

科層制的另一個反功能是其保守性。科層制是組織管理的強有力工具，然而，科層制一旦建立，便傾向于運用其權力維護其地位，而不是促進變遷和革新。科層制的保守性存在于教育組織、商業聯盟和政府機構中，也存在于大型商業企業中。塞爾茲尼克早年關于《田納西流域當局與農業區》（TVA and the Grass Roots）的研究和李普塞特關于《土地社會主義》（Agrarian Socialism）的研究都證明了這一點。

科層制的規章制度會固化社會階級差別，進而固化社會不平等，這是科層制的第三個反功能。科恩（Melvin Cohn）等人的研究表明，組織條件影響了組織成員的個性及其崗位的獲得。隨著時間的推移，組織條件強化了社會分層：熱門崗位需要更多的技能，更容易獲得晉升；而事物性崗位不需要技能，很少獲得晉升。由此可見，科層制會不僅使社會差別層級化，同時也給組織成員帶來了不同的生活機會。

科層制的反功能應引起我們的注意，但問題是，如何克服科層制的反功能？這是一個亟待解決的問題。然而，我們面臨的困境是，韋伯的科層制模型大體代表了效率，但有時也產生有損效率的反功能；而隨時間而出現的新型組織（分散化的管理）盡管從經濟學的角度看可以獲得效率的提高，然而，它也有其明顯的局限性：如果組織具有許多復雜的非經濟目標時，分散化并不那么容易做到。

五

科層制和民主的關系是經典社會學的難題，是任何一個科層制研究者都無法回避的問題。一方面，民主的實現需要科層制的管理，另一方面，科層制又會對民主構成威脅。所以，布勞和梅耶指出，“科層制幾乎是一個必然的魔鬼”。

早在一百年前，韋伯就注意到了科層制和民主的復雜關系：科層制既是民主的保護神，也是民主的障礙。盡管韋伯知道科層制天生具有反民主的趨向，但把問題講得最透的是米歇爾斯。他在《政黨》（Political Party）一書中寫道：“是組織把當選者凌駕于選民之上，把代理人置于委托人之上，把代表人置于被代表人之上。誰說組織，誰就是在說寡頭。”根據不斷擴大的組織規模和不斷提高的專業化這兩個因素，他提出了“寡頭政治的鐵律”：組織規模的不斷擴大無法使組織成員平等地參與組織活動，專業化水平的不斷提高使得只有少數人才有能力去擔任這些角色。因此，權力不可避免地要落入少數“精英人物”的手中。而這些想維持自己權力的精英人物的行為往往會違反民主信念。

科層制與民主的沖突會導致組織革新，因而一個不斷提出來的問題是，是否可以廢除科層制？是否有科層管理的替代形式，它既能保持科層制的優點，又沒有科層制的成本？目睹了納粹濫用權力的曼海姆（Karl Mannheim）指出，科層制用功能理性代替了實質理性，因而對人類產生了許多有害的影響。如果沒有作為現代性縮影的科層制，就不會有納粹分子對猶太人的大屠殺。鮑曼（Zygmunt Bauman)的《現代性與大屠殺》在某種程度上印證了曼海姆的觀點。本尼斯(Warren Bennis）也列舉了科層制的一系列缺點，不斷宣稱“科層制即將滅亡”。然而，科層制無論如何也不會消失，因為現代社會已經相當分化，人們之間的相互依賴已經無法離開科層制管理模式；我們不可能重新回到傳統的小農、小商和手工時代。但是，布勞和梅耶提醒我們說，對科層制的運用必須小心謹慎，必須注意到它與新型組織形式的關系，也必須注意到它與民主的復雜關系。

讀罷《現代社會中的科層制》一書，我禁不住去想，科層制的確是一把雙刃劍，它既可用作“善”的目的，也可用作“惡”的目的。伴隨著科層制與生俱來的是一些無法逃避、又無法解決的難題和兩難：它既能夠提高組織的效率，也會導致組織效率的下降；它既能保護民主，又能踐踏民主。科層制固然有自身的缺陷，然而，其替代形式同樣有明顯的缺陷，所以，我們不可避免地仍將生活在科層制中，既享受著它的好處，也擔憂著它的代價。或許可以說，科層制是我們無法走出的“牢籠”。

（《現代社會中的科層制》，[美]彼得·布勞、馬歇爾·梅耶著，馬戎、時憲民、邱澤奇譯，學林出版社2001年12月出版)