鹽政糾紛

288號文Vs815號文

5月下旬，各級經貿委、鹽務局及鹽管辦在不到10天的時間內連續收到了兩份關于編制食鹽年度計劃的通知，但是下達通知的部門并不一樣，口徑也有沖突之處。

第一份通知來自國家經濟貿易委員會。在這份標號為國家經貿委288號文的《關于國家經貿委鹽業管理職能有關問題的通知》中，明確要求中國鹽業總公司及各級鹽業公司要實行政企分開，并指出經貿委對食鹽專營負有多項管理職能，其中包括配合國家計委提出食鹽年度計劃建議草案，在計劃下達后組織實施。文件落款日期是5月20日。

在288文下發后的第九天即5月29日，國家計委又發出了帶有“特急”字樣的815號文，即《國家計委關于進一步加強食鹽管理計劃，嚴格執行專營政策的通知》。文中重申：食鹽年度計劃和分配調撥計劃由國務院計劃行政主管編制下達，要繼續堅持現行的食鹽計劃編制程序和辦法，按照國家計委的統一部署，在規定的時間內編制食鹽計劃建議草案。

對于各級鹽務部門和中國100多家定點鹽廠而言，最直接的難題在于，在這兩份提法不一的文件先后下達后，他們不知道今年的年度計劃應該上報哪家。

按照往年的慣例，無論是中國鹽業總公司下屬的鹽廠還是其他地方鹽廠，所有的年度計劃都先匯總到中鹽總公司，由中鹽總公司擬定草案后再報國家計委。而根據國家經貿委鹽業管理辦公室2001年對中鹽總公司提出的政企分開的要求，年度計劃草案的編制權也在應剝離的行政管理職能之列。顯然，288號文件的主旨在于要以國家經貿委取代中鹽總公司擬定計劃草案，然而作為年度計劃終審機構的國家計委此時卻表示出了極為清晰的反對意見。

國家經貿委正式提出理順食鹽專營管理體制始自2001年9月，這種努力至今仍難言結束。盡管從2002年4月起，有關食鹽定點生產許可證、批發許可證和準運證（以下簡稱“三證”）的全部發放工作已經轉由經貿委鹽業管理辦公室全面負責，但這只是中鹽總公司行使的八項政府職能中的一項。

“現在的焦點在于，經貿委還要繼續把其余相關職能收回去，特別是年度計劃的前期準備和實施。”中國鹽業協會秘書長兼中鹽總公司價格管理處處長趙玉水告訴記者，“目前國務院正在就這件事進行研究協調。”

權力之源

熟悉鹽業的人都知道，在食鹽專營體制下，食鹽生產、批發、銷售都由國家統一制定計劃調配安排，許可證的發放建議和年度計劃的編制由于牽涉到敏感的利益分配問題，是管理工作中最重要的兩個環節，也是權力的核心所在。

對于鹽廠來說，一噸原鹽變成食鹽或是工業用鹽，真實成本相差并不大，即是在最關鍵的加碘環節，每噸成本僅相差10元左右。但是工業用鹽出廠價僅為每噸100元左右，加碘之后以食鹽出廠銷售的話，卻可以賣到400到500元，所以能否戴上“計劃”的帽子，對于鹽業生產廠家的利潤有著決定性影響。如果說許可證的有無決定了鹽廠能否參與蛋糕的分配，年度計劃則決定了分到的利潤蛋糕有多大。

在現有的管理體制中，掌握著權力鑰匙的是中國鹽業總公司及國家計委，支撐這一管理架構的是原輕工業局在1999年底機構改革中制訂的鹽業管理職能調整方案。

1999年底，按照國務院機構改革的要求，各大部委與下屬企業的脫鉤工作正進行得如火如荼。在這樣的背景下，輕工業局向中央黨政機關非金融類企業脫鉤工作小組提出了脫鉤之后原有鹽業管理職能的調整方案，核心內容是實行政企分開。其時，中國鹽業總公司的上級主管部門是輕工業局的鹽業管理辦公室，實際上卻是一個機構兩塊牌子，所謂鹽業管理辦公室的管理職能都由中國鹽業總公司實施。

“當時，我既是鹽業辦公室的副主任，又是中國鹽業總公司的副總經理。”中國鹽業協會常務副理事長譚洽回憶說。

根據這一方案，鹽業管理的政府管理職能將由國家輕工業局鹽業管理辦公室承擔。鹽業辦公室在國務院的授權下，承擔《鹽業管理條例》規定的各項鹽政管理和執法監督的任務，包括提出發展計劃、規劃及相關政策。而鹽業生產經營管理職能則由中鹽總公司來承擔，這就是趙玉水所提到的八項職能。八項職能中，最重要的兩項是提出發放“三證”（定點生產許可證、批發許可證和運輸許可證）的建議和年度計劃建議草案，并在國家計委批準后組織實施。脫鉤小組分別在1999年第46號文和2000年第九號文中，對于該方案給出了基本同意的批復。

提出方案時，輕工業局已被列入即將被撤并的九大工業局行列，相應的職能也將移至國家經貿委有關司處，而脫鉤之后的中鹽總公司則由中央大型企業工委領導。業內公認，輕工業局的這個方案帶有很濃的“印巴分治”色彩，政府與企業的職能存在交叉之處，并未充分明晰。

而脫鉤小組當時之所以同意這樣做，譚洽認為，“主要是考慮到食鹽是專營商品。中鹽總公司雖然是企業，但并不是一般意義上的企業，其生產經營活動天然地體現了政府意志。另外，中鹽總公司對于行業內情況非常了解，事實上以前這些工作就是由它來完成的。”

由此，這一脫鉤方案成為中鹽總公司行使部分政府管理職能的依據。但是由于管理框架本身的模糊性，實際操作中出現了不同的理解。國家經貿委經濟運行局鹽業辦公室的崔桂玲質疑說：“國家輕工業局撤了之后，整個行業管理的職能，就全部劃歸國家經貿委，而鹽業管理也只是原輕工業局管理的一部分，按道理講，也應該順理成章地收編過來。”

事實證明這不過是一廂情愿。在撤掉輕工業局之后的兩年間，國家經貿委經濟運行局下的鹽業管理辦公室形同虛設，直到2001年初，河北黃驊及甘肅寧縣私鹽泛濫的事實被曝光后，國家經貿委終于找到了變革之機。

私鹽挑戰食鹽專營

2001年2月3日，中央電視臺《焦點訪談》欄目報道了河北省黃驊市鹽政部門部分官員與私鹽販子內外勾結，大規模生產、運輸和銷售不合格私鹽，使私鹽大規模流入到河北、山東、天津、北京等地的事件。調查發現，在這些省份私鹽最高銷售量居然一度達到食鹽總銷量的50％。

未過半年，7月，在碘缺乏高發區的甘肅寧縣又出現了性質更為惡劣的事件：當地鹽業公司竟將罰沒的私鹽摻入食鹽中銷售，而且這一違法行為持續兩年之久。而廣東省潮陽市出現了不僅鹽販子公開販賣私鹽，作為管理部門的潮陽鹽務局竟也參與倒賣私鹽的現象，食鹽專營政策在那里仿佛并不存在。

根據1996年出臺的《食鹽專營辦法》，食鹽的生產由國家定點的105家制鹽企業按照國家計劃組織生產，同時由國家統一定價、統一分配調撥。然而，洶涌而來的私鹽正在沖決食鹽專營的堡壘。據不完全統計，在中國目前每年700萬噸的食鹽銷售總量中，有10％左右的私鹽在流通。部分省際交界處的一些偏僻地區已成為碘鹽銷售的“真空地帶”。

國家經貿委有關官員解釋說，所謂“私鹽”，一是指質量上雖然合格，但產銷均不在國家計劃內的碘鹽，主要沖擊的是食鹽專營體制；二是指未按國際標準加碘或以工業用鹽冒充食用鹽的不合格產品，這部分在沖擊食鹽專營制度之余，更直接危害了人們的健康，屬于雙重違規及至犯罪。另外，生產販運私鹽，還逃避了國家的資源稅、增值稅、所得稅等12種稅收。

導致私鹽泛濫屢禁不止的關鍵之一，在于生產與流通環節高企的價格差。中國鹽業協會副理事長譚洽告訴記者，目前加碘食用鹽出廠價約為400元/噸，而零售價則高達1800元/噸，扣除生產成本、稅費和流通費用約1000元，每噸可產生800元的價差。在高額的利潤面前，盡管各級鹽業管理部門和鹽業公司層層設防，私鹽生產與販賣卻在打擊聲中愈演愈烈。

國家經貿委經濟運行局副處長崔桂玲認為，根除“私鹽”，關鍵在于消除食鹽從出廠到零售環節之間的暴利。但讓鹽業公司自己把利潤降下來，在食鹽專營的情況下，無異于自割其肉。

更多的專家則對于食鹽專營的體制提出了質疑。自20世紀90年代以來，中國對食鹽實行專營的最主要目的，就是要在食鹽中加碘，保證人的健康。但截至2001年，除西北七省，全國大部分省份消除碘缺乏癥的目標已基本實現，以加碘來維持專營，理由并不充分。“只有打掉中間不合理的利潤空間，才能減弱私鹽產生的經濟動因，而這只有對整個鹽業實行市場化改革才可能實現。”有專家建議說（詳見輔文《食鹽專營爭議》）。

與此同時，私鹽屢禁不絕的現實也引起了高層的注意。據知情人士透露，在黃驊事件及隨后的甘肅寧縣事件后，國務院副總理李嵐清在2001年3月曾經就此作出批示：“現在我們不少行政執法部門政企（事）不分，又當裁判員，又當運動員，不但難以公正執法，甚至成了不法分子的保護傘。”而國家經貿委主任李榮融則在多次批示中明確指出：“鹽業的問題就是體制問題。結合打擊私鹽應該研究管理體制的變革，才是治本之策。”

調查風暴

在高層的推動下，2001年8月下旬，國家經貿委派專人到山東、江蘇、青海、四川、重慶、湖北、河北和廣東等八個重點產鹽省市和銷區進行了調查。在將近一個月的調查中，調研組廣泛聽取了鹽業管理部門（經銷部門）、生產企業、用戶和中國鹽業總公司的意見，就鹽業管理體制存在的問題和改革方向提出了一份改革建議。正是這一報告成為觸發食鹽年度計劃之爭的導火索。

該報告稱，“目前鹽業管理體制的主要問題，是食鹽管理僵化，壟斷經營傾向嚴重，兩堿用鹽以外的小工業用鹽管理失當，成為改革開放遺忘的角落。”主要表現為：

第一，在政企合一體制下，鹽政管理和鹽業公司的行政和經營行為不規范，利用“政”為“企”謀利，壟斷經營。在對有關政策、條例的解釋和執行上，為己所用。

第二，食鹽生產企業不能進入市場，不是真正的商品生產者。時至今日仍沒有食鹽產品的商標、品牌。由于有包裝利潤的存在，生產企業也不能對食鹽進行最后包裝，只能由經銷企業進行。

第三，計劃安排排斥市場競爭，不能實現優勝劣汰。105家食鹽定點企業不分大小好壞，都在吃700萬噸計劃的大鍋飯。

第四，以加強食鹽市場管理為名，把工業鹽管死，不能貨暢其流。

調查報告還列舉了在現行鹽業管理體制下產生的種種怪現象。例如《鹽業管理條例》第19條規定，“制鹽企業在完成國家分配調撥計劃和按規定確保合理庫存的基礎上，可在鹽業主管部門的指導下進行自銷。”可鹽業部門從來未提及此項規定。相反，卻利用1995年國家計委、國家經貿委《關于改進工業鹽代銷和價格管理辦法的通知》中“不能直達供貨的小堿廠等零散戶的工業用鹽和其他工業用鹽，由鹽業公司組織供應”這句話，把食鹽的專營延伸到本已有限度放開的小工業用鹽領域。

由于食鹽的調撥權掌握在鹽業公司（也就是鹽業銷售公司）手中，有些地方甚至出現了食鹽銷區的購進價比產區的調撥價還低的現象，鹽廠的利益受到鹽業公司進一步擠壓。指令性價格是食鹽專營的要點之一，但食鹽銷區的鹽業公司名義上執行，實際上以“運費補貼”、“回款獎勵”等名目少付款，并要求供貨方按國家定價開票，食鹽生產企業或食鹽調出省公司還要負擔這部分“補貼”“獎勵”的增值稅。許多鹽廠反映說，近幾年產區對銷區的補貼逐年提高，達到每噸平均百元左右。

由“賣鹽的鹽業公司來管鹽”的現象受到生產廠家的普遍質疑。據悉，各地鹽務局有的歸屬地方商業系統，有的歸屬糧食口，有的直屬政府，但主流是屬于當地各級鹽業公司。曾經擔任中鹽總公司副總經理的譚洽承認，各地的鹽務局，雖然是用政府的牌子，但基本上是鹽業公司的人，工資也從鹽業公司領取。

為什么本應由工商部門執行的職能會落到鹽業公司頭上？譚洽解釋說，由于是專營，工商部門執行的難度比較大，而鹽業公司一直擔負相當程度的管理職能，本身又經營食鹽，有經濟上的動力。雖然不盡合理，但“想改也并不容易”，譚洽認為，全國鹽業執法隊伍約有25000人，如果全部獨立出來，財政上又是一大筆支出。

但是參與了這次大規模調研的國家經貿委經濟運行局副處長崔桂玲則認為：“鹽業公司不愿分家的真正理由是在從食鹽和工業用鹽的生產計劃編制、調撥、銷售到市場監督管理等各個環節都存在巨大的利益。不管下一步如何走，鹽務局同鹽業公司必須分家，不能再吃鹽業公司的飯。否則又變成自己查自己。”

“我們在調研中感到，目前鹽業管理體制能夠維持這么久而未受觸動，不是由于食鹽專營，而是政企不分使鹽業體制改革缺乏內在動力，同時又由于真正的改革須切中要害，鹽業公司自己下不了手。”在最后一部分，報告提出了四點政策建議，其中最關鍵的一條也是引起業內震動最大的一條是，允許食鹽定點生產企業按照食鹽專營的基本原則直接進入市場，允許食鹽價格浮動，除了食用鹽，工業用鹽也全部實行產銷直接見面即放開，可以從2002年第二季度開始試點。

一位不愿透露姓名的業內人士評論說，如果這一建議得以執行，就意味著原有的食鹽年度計劃被架空。

僵局待破

在調研結束之后，國家經貿委的收權與改制行動加快了步伐。2002年4月，國家經貿委把“三證”發放的全部工作從中鹽總公司手中拿了過來。幾乎與此同時，又發了一個51號文，提出讓各地做好2003年年度計劃的準備工作。

據知情人士透露，由于此前的調查報告加上51號文事先沒有同計委通氣，計委提出了異議。“對于經貿委要將年度計劃的前期工作也拿過去的做法，計委有不同意見。”協商之后，計委的意見是請經貿委收回51號文，然后兩委就此事共同發文進行說明。但在擬文過程中，兩委均數易對方文稿，意見始終無法統一。

于是便發生了5月下旬288號文與815號文先后下發的戲劇性一幕。從最后的措辭中，不難看出這兩份文件的針鋒相對。

各方之所以在年度計劃方面寸步不讓，是由于在專營的環境下，誰掌握了年度計劃的編制及實施，就掌握了全部食鹽產銷企業的命脈。年度計劃內容非常詳細，包括產區的本地銷售和外調數量，調至不同銷區的分配比例，銷區（非產鹽區）的調入數量及調入產區的比例，都在計劃之列，是一個操作性極強的計劃。以往計劃由中鹽總公司擬訂之后，計委一般都很少作大的更改，而經貿委的介入勢必打破這種平衡。

國家經貿委有關官員在接受記者采訪時明確表示，105家定點生產企業和各級鹽業公司中既有屬于中鹽總公司的，也有屬于地方的，由中鹽總公司來做年度計劃難以做到公平透明。“就在中鹽總公司去年編制的2002年的計劃，我們發現很大的問題，隸屬于中鹽總公司的企業，計劃增加了，但在去年調查中向我們反映問題的企業，計劃都有所減少。”此外，國家經貿委還希望在計劃的制定和執行中引入競爭機制，“否則100多家企業不能面對市場，只能以極大的精力來跑計劃指標，行政尋租行為幾乎不可避免。”

另一方面，中鹽總公司也在壓力之下加快了“低成本擴張”的步伐。譚洽透露說，“中鹽總公司早就有組建中國鹽業集團的設想。”目前，中鹽總公司的下屬企業包括北京、上海等八省市的鹽業公司，少量鹽廠及鹽勘隊、科研所、原國家的戰備鹽儲備庫等。如果剝離了八項職能，中鹽總公司與地方鹽業集團相比并沒有優勢。中鹽總公司的當務之急是在政策優勢尚未失去的同時加快建立規模優勢。

“目前中鹽總公司已經并購了一些鹽業公司和鹽廠，有全資的、控股的，也有參股的，全部靠行政命令不可能，全部以資本為紐帶也不現實，鹽業集團的最終目標是把有一定規模的、技術裝備能力比較好的鹽業公司和鹽廠組織進來，形成一定的實力，為將來可能的市場放開、專營終結做準備。”中鹽總公司下屬企業之一北京鹽業公司副總經理羅志宏說。而盡量長時間地握有行政資源，無疑是一種低成本擴張的有效手段。去年11月，財政部發文要求把原來對各企業發放的碘鹽基金，都計為中鹽總公司對各個企業的資本金投入，便是一個典型的例子。

在年度計劃編制問題上，直至記者采訪結束，中國鹽業總公司仍未顯示絲毫讓步的跡象。中鹽總公司下屬的中鹽協會副理事長譚洽堅持認為，編制計劃還是要由中鹽來做，一是脫鉤文件里同意了，二是國家計委仍然堅持原來的安排，三是由中鹽來做是行之有效的。

譚洽認為，中鹽總公司并不反對政企分開，但關鍵是什么時候分，怎么分。除非國家政策有大的變化，有關方面不宜在這些執行問題上過多地糾纏。

但僵局最終總要打破，無論最終權屬歸誰，化管制為監管都將是大勢所趨。有消息人士透露，今年6月3日，國務院副秘書長高強就如何落實國務院李嵐清對鹽業問題的批示，主持召開了有關部委會議。李嵐清的批示是：“碘鹽供應出了問題，誰負責，追究誰的責任，必須十分清楚。”批示的最后一句是：“請經貿委從速研究。”