食鹽專營(yíng)爭(zhēng)議

中國(guó)對(duì)鹽業(yè)的專賣制度始于漢朝，桓寬所著《鹽鐵論》中記載，鹽鐵是當(dāng)時(shí)漢朝的經(jīng)濟(jì)支柱。中國(guó)歷朝歷代，鹽稅一直是國(guó)家財(cái)政的重要收入，清政府還曾以鹽稅作為戰(zhàn)爭(zhēng)賠款或供貸款抵押。

新中國(guó)成立初期，鹽稅曾占財(cái)政收入的4％，以后逐年下降，目前每年鹽業(yè)的財(cái)稅收入為12億到13億元人民幣，在國(guó)家財(cái)政收入中所占比例只有萬(wàn)分之九左右。專家認(rèn)為，從這個(gè)數(shù)字上看，食鹽專營(yíng)并不像煙草專賣一樣，是從財(cái)稅收入上著眼的。

1990年3月2日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》，確定鹽業(yè)生產(chǎn)和運(yùn)銷的計(jì)劃性：制鹽企業(yè)必須按照國(guó)家計(jì)劃組織生產(chǎn)，食用鹽、國(guó)家儲(chǔ)備鹽和國(guó)家指令性計(jì)劃的純堿、燒堿用鹽，由國(guó)家實(shí)行統(tǒng)一分配調(diào)撥。鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)由各級(jí)鹽業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。食鹽的零售業(yè)務(wù)，由商業(yè)行政主管部門指定的商業(yè)企業(yè)、糧食企業(yè)和供銷合作社零售單位負(fù)責(zé)。

但嚴(yán)格來說，計(jì)劃性并不等同于專營(yíng)，因?yàn)闂l例中留有“余地”：即除兩堿用鹽、食用鹽之外的其他用鹽（包括農(nóng)牧業(yè)及小工業(yè)用鹽），制鹽企業(yè)在完成國(guó)家分配調(diào)撥計(jì)劃和按規(guī)定確保合理庫(kù)存的基礎(chǔ)上，可在鹽業(yè)行政主管部門的指導(dǎo)下進(jìn)行自銷。

在“七五”計(jì)劃末期，由于全國(guó)性的投資熱潮，工業(yè)用鹽出現(xiàn)暫時(shí)性的供不應(yīng)求局面，當(dāng)時(shí)的輕工業(yè)部曾提出了“全民辦鹽”的口號(hào)。投資熱潮過去之后的1990年，為了加強(qiáng)管理，《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》應(yīng)運(yùn)而生。其中“私營(yíng)企業(yè)和個(gè)人不得開發(fā)鹽資源”的規(guī)定被認(rèn)為是對(duì)之前“全民辦鹽”的否定。但中國(guó)鹽業(yè)協(xié)會(huì)副理事長(zhǎng)譚洽認(rèn)為，這個(gè)條款的表述并不準(zhǔn)確，很多人據(jù)此認(rèn)為可以自行銷售。

實(shí)際上食鹽專營(yíng)以文件形式確定是在1994年之后。按照業(yè)內(nèi)人士的說法，在獲得專營(yíng)權(quán)的問題上，當(dāng)時(shí)的輕工總會(huì)起了關(guān)鍵性的作用。

1991年國(guó)務(wù)院總理李鵬代表中國(guó)政府在聯(lián)合國(guó)發(fā)起的《兒童生存保護(hù)和發(fā)展世界宣言》宣言上簽字，承諾到2000年在中國(guó)消除碘缺乏癥。隨后國(guó)務(wù)院成立了一個(gè)消除碘缺乏癥領(lǐng)導(dǎo)小組。當(dāng)時(shí)在如何加碘的問題上曾經(jīng)有過多種方案，最終采納了由輕工總會(huì)鹽業(yè)領(lǐng)導(dǎo)辦公室提出的在食鹽中加碘的辦法，這一做法也得到衛(wèi)生部的認(rèn)可。輕工總會(huì)不久進(jìn)一步提出食鹽加碘是強(qiáng)制性的，為了迅速有效地實(shí)施，最適宜的選擇是實(shí)行食鹽專營(yíng)政策。1994年2月份，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了國(guó)函第13號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步依法加強(qiáng)鹽業(yè)管理問題的批復(fù)》，第一條即宣布：同意對(duì)食鹽實(shí)行專營(yíng)。

為表明對(duì)加碘工作的重視，1994年10月，國(guó)務(wù)院又頒布《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理?xiàng)l例》，明確了對(duì)消除碘缺乏危害，采取長(zhǎng)期供應(yīng)加碘食鹽（以下簡(jiǎn)稱碘鹽）為主的綜合防治措施 。1996年，《食鹽專營(yíng)辦法》正式出臺(tái)，明確地將食鹽生產(chǎn)和運(yùn)銷歸入專營(yíng)。

然而從食鹽納入專營(yíng)之日起，爭(zhēng)議就從未停止。據(jù)悉，在決定是否要用專營(yíng)的辦法確保加碘之時(shí)，國(guó)務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)曾征求衛(wèi)生部的意見，衛(wèi)生部的答復(fù)是“不管誰(shuí)來經(jīng)營(yíng)，只要加碘就行”。

支持者認(rèn)為，加碘會(huì)增加食鹽的生產(chǎn)成本和價(jià)格，如果放開食鹽生產(chǎn)和銷售，企業(yè)為了追逐利潤(rùn)會(huì)千方百計(jì)避開在食鹽中加碘。而專營(yíng)體制的核心在于只有一家（或稱一個(gè)系統(tǒng)）買和賣，所以只要中國(guó)鹽業(yè)公司這個(gè)系統(tǒng)嚴(yán)格遵守加碘的規(guī)定，即只買加碘食鹽，只賣加碘食鹽，整個(gè)食鹽加碘的問題就解決了。

但實(shí)際上，在國(guó)內(nèi)鹽業(yè)管制架構(gòu)尚未到位、政企職能不分的情況下，中鹽總公司既是企業(yè)，又擔(dān)負(fù)行業(yè)管理職能。作為企業(yè)，就有追逐利潤(rùn)的動(dòng)機(jī)，所以在實(shí)踐中會(huì)竭力通過專營(yíng)壓低購(gòu)買價(jià)格而抬高銷售價(jià)格來獲得高額壟斷利潤(rùn)；而生產(chǎn)企業(yè)在這種有缺陷的專營(yíng)體制下，無法自由選擇賣家，也就只能接受鹽業(yè)公司在價(jià)格上的剝削。在巨大的差價(jià)形成后，幾乎必然導(dǎo)致體制外私鹽的循環(huán)，而這個(gè)循環(huán)當(dāng)中的食鹽，能否按規(guī)定加碘，則完全沒有約束，也就沒有保障。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在私鹽泛濫的河北、山東、天津、北京等地，私鹽最高銷售量居然一度達(dá)到食鹽總銷量的50％。

中國(guó)鹽業(yè)協(xié)會(huì)副理事長(zhǎng)譚洽介紹說，高價(jià)的形成主要是由于各級(jí)流轉(zhuǎn)都要加價(jià)，幅度在22％左右，而且由于包裝物價(jià)格并不在計(jì)劃管轄之內(nèi)，改成小包裝的工作被限定在流通渠道即鹽業(yè)公司進(jìn)行，所以包裝往往成為鹽業(yè)公司加價(jià)的理由。

反對(duì)者則認(rèn)為，加碘可以通過市場(chǎng)與政府的雙重監(jiān)管來實(shí)現(xiàn)，這并不成為放開市場(chǎng)的障礙。在食鹽專營(yíng)10年之后，質(zhì)疑之聲更加強(qiáng)烈。

截至2001年，除西北七省以外，全國(guó)大部分省份消除碘缺乏癥的目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)。國(guó)家經(jīng)貿(mào)委經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局副處長(zhǎng)崔桂玲認(rèn)為：“以加碘來維持專營(yíng)，應(yīng)該只是階段性的選擇。因?yàn)閷I(yíng)的主要目的，即加碘的任務(wù)已經(jīng)基本完成，反而是由僵化的體制所形成的生產(chǎn)與流通體之間較高的利潤(rùn)空間，已經(jīng)成為私鹽泛濫的主要原因。對(duì)于那些實(shí)在困難的地區(qū)，可以干脆實(shí)行補(bǔ)貼。” 更重要的是，鹽業(yè)公司“吃”著食用鹽，還盯著每年產(chǎn)銷達(dá)2000多萬(wàn)噸工業(yè)鹽，想盡辦法要把工業(yè)用鹽再次納入專營(yíng)體制之內(nèi)。

盡管如此，無論是國(guó)家經(jīng)貿(mào)委，還是中國(guó)鹽業(yè)總公司，都不認(rèn)為專營(yíng)制度可以一下子取消，比較現(xiàn)實(shí)的做法是一步一步來，比如先讓生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，可以分得一部分原來被鹽業(yè)公司壟斷的利潤(rùn)，而且會(huì)拉低整體鹽價(jià)。出廠價(jià)與零售價(jià)之間的差價(jià)趨于正常，私鹽的動(dòng)機(jī)減弱乃至消散，在鹽業(yè)管理體制初步理順之后，再最終取消食鹽專營(yíng)。