城市最低生活保障 誰來填平缺口

空前規模的排查

據民政部介紹，僅參加了今年3月至4月中旬為期一個多月的全國低保排查的工作人員就達上百萬人

2002年7月的一個上午，民政部救災救濟司社會救濟處辦公室的電話鈴聲此起彼伏。這個處室的人員編制為六人，如今僅剩下處長和一名工作人員留守辦公，其他人都在外地奔波。“我們這里唱起空城計了。”民政部救災救濟司社會救濟處處長王治坤在接受記者采訪時不無幽默地來了這么一句開場白。

今年2月4日，中央政治局常委會議要求把符合條件的城市困難居民全部納入“最低生活保障”范圍（以下簡稱“低保”），盡快做到應保盡保，為此，民政部從今年3月中旬至4月中旬起，在全國范圍內對各地的應保人數、資金安排和管理情況進行了一次全面的排查。如今，對中國各城市低保人數的統計情況、低保資金的落實情況仍在陸續反饋中。

這是民政部有史以來最大規模的調查摸底工作，目的是摸清全國低保對象人數、低保所需要的資金總數、各級財政已列入預算的數目等情況。據民政部介紹，僅參加了3月至4月中旬為期一個多月的全國低保排查的工作人員就達上百萬人。據悉，民政部部長多吉才讓親自帶領四名民政部黨組成員和52名司處級干部組成了10個工作組，到河北、山西、遼寧等10個省進行督查，足見民政部開展此項工作的力度。

從目前掌握的情況看，盡管全國受到“低保”覆蓋的“應保”人員比例已經有了較大幅度的提高，但所需投入的“低保”資金與每年仍舊不斷增長的低保人數相比，仍然存在巨大的缺口。就在記者采訪過程中，河南省平頂山市民政局局長就打來電話，反映他們的低保資金只夠足額發放幾個月。“存在低保資金缺口的不僅是平頂山市，沒有資金缺口的城市只是少數。”救濟處的一位工作人員這樣回答。

“最后一道安全網”

低保的覆蓋對象是處于極度貧困而又無能為力的人群

中國的社會救濟制度，是在20世紀五六十年代計劃經濟體制下形成的。那時的主要任務是對無勞動能力、無生活來源、無法定贍養人和撫養人的城鎮孤老、社會困難戶等一些特殊救濟對象進行定期定量救濟和臨時救濟。改革開放后，在調整所有制結構，建立現代企業制度、完善分配結構和分配方式的過程中，城鎮貧困人口的構成和規模都發生了很大變化，一部分在職、下崗、失業和退休人員中的貧困人口有所增加，成為城市社會救濟工作面臨的新課題。

從1993年開始，以上海為代表的一些城市陸續制定了地方的貧困線，開始進行城市最低生活保障的實驗。1997年9月2日，國務院發布《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，正式開始了全國范圍內為保障城市貧困人口而進行的一致努力。

這份于同年10月1日正式實施的通知，首次對城市低保的保障對象作出了明確規定——人均收入低于當地最低生活保障標準的持有非農業戶口的城市居民，具體確定為三類人員：無生活來源、無勞動能力、無法定贍養人或撫養人的居民；領取失業救濟金期間或失業救濟金期間仍為能重新就業，家庭人均收入低于最底生活保障標準的居民；在職人員和下崗人員在領取工資或最低工資、基本生活費后以及退休人員領取退休金后，其家庭人均收入仍低于最底生活保障標準的居民。

由于低保的覆蓋對象是處于極度貧困而又無能為力的人群，“最低生活保障”因而被形象地稱為“城市社會保障體系中的最后一道安全網”。民政部也認為，建立城市居民最低生活保障制度是“一項政府花錢不多，社會效益極佳的民心工程”。

數字歧見

對于城市貧困人口的數字，2000年民政部估計為1382萬，國家統計局估計為1170萬，中華全國總工會估計為1828萬人，而有的學者估計高達3000萬

城市低保的安全網要發揮作用，一項基礎工作是搞清楚中國城市貧困人口的具體數目。而事實上，中國政府各部門以及學術界對于中國城市到底有多少貧困人口的估測一向存在分歧，這也是此次民政部下大力氣進行全國性排查的原因之一。

據《財經》了解，2000年民政部曾將全國城市貧困人口匯總，得出全國城市貧困人口總數為1382萬；而國家統計局有關資料分析，2000年中國城市貧困人口總數為1170萬；對貧困人口估測數目最多的是中華全國總工會，在今年春節前夕向中央領導的一次匯報中，“全總”拿出的數字是：全國生活在城市最低生活保障線之下的職工有1828萬人。

在學者方面，中國社科院社會學所朱慶芳估算城市貧困人口有3100多萬。她的測算方法主要是——1998年，下崗職工877萬，登記失業人員571萬，被拖欠退休金的退休人員約60多萬，加總共1500萬；其贍養人口按兩個人計算，總數是3000萬；再加上民政供養的城鎮孤老殘幼有100萬人，共有3100多萬人，占現在城鎮人口的8％。此外，朱慶芳還引用了國家統計局1999年8月對15萬戶城市居民的抽樣調查的數據來支持她的觀點：20％低收入戶的平均月收入只有124元，6％最貧困的人口人均月收入只有90多元。

中國社科院社會學所副研究員唐鈞則估計城市貧困人口大約是1500萬人左右。他的方法主要是——約150萬沒能領到失業保險津貼失業者，約310萬沒能領到下崗職工生活補貼的下崗無業者，加上190萬停發、減發退休金的離退休人員，共計650萬人。假設上述人員因收入減少或中斷對兩個被贍養的家庭成員產生影響的話，再加上民政部門傳統的救濟對象100萬人，1997年，中國城鎮貧困人口大約是1500萬人左右。

此外，國務院發展研究中心課題組利用1998年國家統計局的城市調查數據，計算了中國的城市貧困人口。結果為：收入低于基本生活保障線的城市人口為1477萬，占城市人口的比重為4.73％。

而新華社在今年3月11日援引“有關權威人士”的話透露，中國目前城市貧困人口有3000萬左右，并表示“這一數字碰巧與農村未脫貧人口的數量大體相當”。

最近的數字是：民政部今年6月公布的最新排查結果表明，全國現有城市低保對象為1938萬人。目前，除北京、上海、廣東、江蘇、浙江、重慶等6省、市已初步實現“應保盡保”外，目前仍有19個省、自治區的346.7萬人符合低保條件但未享受低保待遇。

“因地制宜”的貧困標準

各城市在制定貧困線時往往會考慮兩個主要因素：一個是城市的財政能力，另一個是貧困線與其他社會救濟之間的關系

應該承認，上述各個方面對城市貧困人口的估測必定各有其依據。但差異又如此巨大，原因就在于目前中國尚無一個全國性的、統一的測算貧困人口的標準。

起因可追溯到1997年9月2日國務院頒布的《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，該通知規定，“城市居民最低生活保障標準由各地人民政府自行確定”。1999年9月28日國務院又頒布了《城市居民最低生活保障條例》，這個條例在對城市居民最低生活保障標準的原則、管理、申請方式等作了大概規定的同時，較為引人注意的就是：城市最低生活保障標準“實行地方各級人民政府負責制”。

中國社會科學院社會學所的專家認為，由各地制定相應的低保標準主要出于兩個原因：其一，各地在價格、消費模式、收入水平方面差距很大；其二，貧困線將直接決定低保的救助范圍，而保障資金主要靠地方政府籌集，因此低保標準由各級政府自行制定操作性更強。

據記者了解，目前中國大多數城市是根據計算滿足基本生活必需的20種商品和服務的支出來測定貧困線，這種方法稱為“基本需求法”。當然這只是理論上的說法，實際上，由于貧困線標準可以“因地制宜”，各城市在制定貧困線時往往會考慮兩個主要因素：一個是城市的財政能力，另一個是貧困線與其他社會救濟之間的關系。這樣就順理成章地出現這樣的結果：比較窮的城市采用較嚴格的貧困線標準，而比較富裕的城市則采用較為寬松的標準。

核算“虛擬收入”

民政部去年摸底核實的應保人數是1589萬人，但最新排查后的人數增加為1938萬，多出來的400多萬就是取消“虛擬收入”后才得以進入“低保”隊伍的

盡管標準各異，總體來說，由于貧困線的確定和財政支出直接相關，各地都會自然地傾向于提高貧困標準。 民政部救災救濟司社會救濟處王治坤處長在接受記者采訪時承認，城市貧困人口的數字往往被低估，以至于“每次下去摸底，一摸就嚇一跳”。他認為，造成數字相差懸殊的最主要原因，就是各地民政部門長期來在確定低保對象時都采用了“虛擬收入”這一方法。

所謂“虛擬收入”是指年齡在18歲至55歲的男子、18歲至50歲的女子，凡是有勞動能力的人申請低保，在核算家庭收入的時候，不管該申請人是否失業、下崗，無論有無收入，均按照當地最低工資標準對他的收入進行核算。

一般來說，一個城市的最低工資標準遠遠高于最低生活保障線。以北京為例，2000年職工最低工資是435元，最低生活保障線是285元，兩者相差150元。因此，根據“虛擬收入”，必然有大量有可能劃入低保人群的申請人被無情地“拋”出低保安全網，從而“減輕”了當地財政的負擔。在這類人群中，收入低或者幾乎沒有收入的待崗職工，以及下崗后一直找不到工作的人是主要構成者。

據悉，“虛擬收入”盛行是因為各地在審核家庭收入時，覺得操作難度比較大，于是采取了這種“土辦法”。但更為本質的原因還是財政支出的問題。王治坤在接受《財經》采訪時承認：“從低保制度實施一開始，‘下面’就是這樣操作的，我們也知道這樣不規范，但地方資金不足，就寧可通過這種方法卡得嚴一些，讓一部分人進不來，整個資金的需求量也就少了。”

由于 “虛擬收入”的計算實際上成為各級政府愿意讓多少人進入低保，并最終演變為愿意拿多少錢來解決“低保”的利器，2002年1月5日，朱基總理在全國政協辦公廳報送的《關于城市貧困人口問題的調查報告》上作出批示：堅決取消“虛擬收入”的計算，切實加強低保。

王治坤處長在接受《財經》專訪時透露，民政部去年摸底核實的應保人數是1589萬人，但最新排查后的人數增加為1938萬，多出來的400多萬有很大一部分就是取消“虛擬收入”后才得以進入“低保”隊伍的。

“土政策”門檻

有的地方規定，凡是家里有電視、電冰箱等電器的家庭，不在低保考慮之列；家里女人戴金首飾的，不在考慮之列；凡是居委會反映經常吃葷的家庭，不在考慮之列

除了“虛擬收入”曾一度成為低保制度的“攔路虎”，國家計委宏觀經濟研究所人力資源研究室主任楊宜勇撰文還認為，中國城市人口貧困的數量被“嚴重低估”，原因在于地方“土政策”的盛行。

楊宜勇在調查中發現，為了把許多本該獲得救助的對象排斥在城鎮低保線以外，各地制定了五花八門的“土政策”，百姓們稱之為“12不準”、“16不準”。如有的地方規定，凡是家里有電視、電冰箱等電器的家庭，不在低保考慮之列；家里女人戴金首飾的，不在考慮之列；凡是居委會反映經常吃葷的家庭，不在考慮之列；中央企業的職工家庭，地方政府不管；等等。

北京雖然聲稱做到了“應保盡保”，但仍有一些申請者因各種原因而遭拒絕。北京前門街道新革路居委會主任李建忠對記者表示，有些申請者“確實很窮，家庭人均收入也在最低生活保障線之下，但不符合其他政策，不能批”。據透露，北京低保政策中就有一項“家里安裝空調的不能享受低保”的“土政策”，原因是“空調耗電量大，電費也高，不是貧困家庭負擔得起的”。

除了地方的“土政策”，想要納入低保范圍還有幾個現實門檻。王治坤處長為記者列舉了應該但不能進入低保的幾種情況：1.實際在崗，但企業效益不好的職工，實際收入也就在200元到300元，卻被視為拿到了足額工資；2.下崗后進入再就業中心的職工，由于其救濟金來源于政府、企業、社會三方，而企業的部分往往不能落實，造成下崗職工不能足額領取，過去也一律視為足額領取；3.離崗人員，指沒有和原單位解除合同但長期不在崗，也沒有進入再就業服務中心，或進入中心后期滿離開又沒有領取失業保險金的人。“這三類人每個省都有好幾十萬。”王治坤告訴記者。

地方財政的苦衷

近年來全國各地推進低保工作的速度非常緩慢，根本原因是地方根本拿不出那么多的錢，資金不足的現象在中西部地區尤為突出。

顯而易見，造成部分應該救助對象被排斥在城鎮低保線之外的原因，在于由地方政府承擔籌措低保資金的重任。這種制度設計有著歷史的影子。

據王治坤處長介紹，中國在有低保制度之前實行的是社會救濟制度，那時全國范圍內符合政府規定的救濟對象只有60萬至80萬人。由于救濟對象人數較少，財政體制改革時將社會救濟的經費下放到地方，并將這部分經費交由地方各級政府負責實施。而1980年國務院《關于實行“劃分收支、分級包干”財政管理體制的暫行規定》也規定，“撫恤金和社會救濟費，歸地方財政支出”。后來從社會救濟制度向低保制度過渡，由于政策的路徑沿襲，當時國家并沒有進行資金投入，只是承擔了政策制定者的角色。如國務院1999年《城市居民最低生活保障條例》中明確指出：“實施城市居民最低生活保障制度所需資金，由地方各級人民政府列入財政預算。” 在實際操作中，各地大多采用了市、區（縣級市）兩級分級負擔的方法。而市、區分擔的比例從7∶3（大連市）、5∶5（武漢市、重慶市等）到3∶7（青島市）不等。

但是，民政部門在低保具體實施過程中發現，由于低保的覆蓋面已經不再是過去數量稀少的救濟對象，而擴展為社會全體成員，因此把低保尤其是資金支出的任務全部壓給地方財政是有困難的。據王治坤處長透露，從1997年低保制度開始推廣到2000年，“全國各地推進低保工作的速度非常緩慢，”最根本的原因就是地方根本拿不出那么多的錢。資金不足的現象在中西部地區尤為突出。

低保資金仍存缺口

由于資金不足，有的地方只是根據財政狀況來發放低保金；有的則仍按1999年全國統一提高低保標準以前的標準發放低保金；有的甚至公開宣稱上級的資金沒有到位，暫停發放低保金

就在地方財政為籌集“低保”資金一籌莫展之際，1999年下半年，“一個偶然的原因”讓國務院從具體的實踐中突破了當初“只訂政策不管出錢”的條例規定，并首次開始對低保進行財政補助。1999年下半年，中國政府決定提高中低收入者的工資水平，刺激消費。為此，包括城市最低保障線在內的幾項救濟標準均提高了30％的幅度。當時的國務院領導曾表示，既然中央定了新的政策，那么提高比例后所需的資金就由中央財政拿。

于是，除了地方財政狀況相對比較好的七個省市（北京、上海、江蘇、浙江、福建、廣東、山東），中央對其余23個省進行了補助。首次補助的低保資金有4億元。到了2000年，中央決定繼續拿出8億元作為低保資金列入全年的財政預算，補助的省市范圍不變。

此后，中央不斷加大對城市居民最低生活保障的資金投入。2001年全國投入低保的資金是54.2億元，比2000年的29.6億元增加了83％。其中中央財政投入23億元，占42.5％；省級財政投入10億，占18.5％，省級以下財政投入21.1億，占39％。而今年各級地方財政預算的低保資金已達到了58.4億元。不可否認的是，國家對低保如此大規模投入是空前的，但不能忽視的一點是，全國低保保障人群每年仍在以100萬的速度遞增。

談到低保所需的資金問題，王治坤給記者算了一筆賬：全國低保對象大致接近2000萬，每個低保對象平均一年的補助數額大約是840元，以此計算，全國需要的低保資金大約為160億元。另據民政部今年5月13日上報黨中央、國務院的《關于全國開展城市低保督查情況的報告》提供的數據，如果今年已領取低保金的1392.5萬人按全年計算，新納入的545.5萬人從6月份開始計算，今年共需資金141.5億元，扣除今年中央補助46億元和地方預算58.7億元后，資金缺口仍有36.8億元。

這份報告還指出，在今年的督查工作中發現，由于資金不足，不少地方的低保金發放也不規范。這主要表現在：有的地方雖然規定了低保標準，但實際上并沒有執行，只是根據財政狀況來發放低保金；有的則仍按1999年全國統一提高低保標準以前的標準發放低保金；有的對低保對象一律按統一標準平均發放；有的把低保變成了臨時救濟，不定期地給低保對象一些補助；有的縣甚至公開宣稱上級的資金沒有到位，暫停發放低保金。

從全國情況看，今年以來，一些地方每月人均發放的低保金低于去年，并由按月發放改為了按季發放。有的省反映，即使當地今年低保預算資金全部用于近期發放，也只能再維持二至三個月。

中央地方共擔低保投入

最低生活保障的資金仍然應該堅持多級財政共同負擔的原則，中央政府可以將負擔比重提高到50％左右，省級財政和市級財政分別負擔20％和30％

對于為籌措低保資金苦無良策的地方政府來說，今年3月，財政部長項懷誠在給全國人大的預算報告中對中央政府投入低保資金所作的承諾無疑是一個好消息。項懷誠表示，中央財政今年將安排社會保障性支出860億元，按可比口徑計算，比上年增長28％；為解決城市低收入人口的基本生活保障問題，國務院決定將今年對這部分人口的補助，在去年的基礎上翻一番，達到46億元。

經專家測算，2000年最低生活保障人均年救助額為700元左右。如果最低生活保障覆蓋面增加400萬人次，需增加資金約28億；如果擴大到1000萬，需再增加資金約42億；如果擴大到1500萬，需再增加資金約91億。實際上，最低生活保障人均年救助額存在遞減的規律，即救助人數越多，人均救助額越少，實際增加資金要少于以上的預計值。毫無疑問，中央的投入將大大緩解低保資金的窘況。

但是，考慮到政策執行的有效性，以及防止地方虛報貧困人口，中央政府也不能全部承擔最低生活保障的資金。中國城市貧困問題研究課題組的研究報告認為，最低生活保障的資金仍然應該堅持多級財政共同負擔的原則，中央政府可以將負擔比重提高到50％左右，省級財政和市級財政分別負擔20％和30％。對于東部地區，地方政府可以增加比重；對于中西部地區，中央政府可以適當照顧。

民政部部長多吉才讓在今年6月召開的政協九屆常委會第十八次會議上曾表示，針對目前低保資金不足的問題，民政部將進一步督促各地加大低保資金投入力度，同時會同財政部等有關部門研究低保資金籌措機制問題，規定地方各級財政列支低保資金預算的比例，并及時納入專戶封閉管理，以解決少數地方不列或少列預算、列而不支以及依賴中央財政等問題。

王治坤在接受《財經》采訪時對此進行了進一步的闡述。他表示，在初步實現全國應保盡保的工作后，下半年的主要工作將是對低保工作進行規范管理，其中的一個設想就是建立穩定的資金籌措機制問題，以此減少地方財政因財力原因不能完全落實低保政策的現象。

根據這個設想，各地可以按照財政總收入和總支出的一定比例，根據各市的保障任務和財政狀況，由省級財政審定各市縣列支的比例；最后再由中央來確定各省應列支的比例，總的原則是根據省里對資金的總需求以及對各縣市已確定的資金來確定上級補助的比例。

王治坤表示，這樣做的好處是，資金困難的地區不會因此來限制保障人數的增加，只要各級財政盡了應盡的責任，剩余的就由中央和省一級來完成，這樣會使工作開展得更為方便。

據新華社7月8日發布的消息稱，從今年7月1日開始，全國有36個城市將低保標準作了調整，每人每月的低保金均比以往有不同程度的提高。仍在艱難生存的“低保”對象們看到了希望。