加油站生死劫

由中國石油天然氣集團公司（以下簡稱為“中石油”）和中國石油化工集團公司（以下簡稱為“中石化”）這兩大國內石油業的絕對巨人發動的加油站收購戰自1999年萌動，現在已經臨近收尾的階段。在這場幾近殘酷的加油站戰爭全圖景中，我們看到了剛剛開始展現的石油行業改革的成果，但其中也夾雜著令人擔憂的成分。

兩大公司真槍實彈的較量，可稱企業經營者到位的證明；不計成本的投入和政府被迫入場收拾殘局，又揭示了所有者缺位的困境。在清點戰場時，我們注意到，一度在實踐中放開的加油站領域，在兩大石油公司和跨國公司之外的獨立加油站的市場份額已從三年前的將近80％下降到了48％，而在石油業高度集中的美國，獨立加油站的市場份額至今仍達到69％。這使我們不得不關注獨立加油站在中國的命運。

總數超過3萬家的獨立加油站現在正面臨更加嚴峻的挑戰。從草蛇灰線的技術合作到IPO遺產，跨國公司進入的步伐正在加快。而在資本戰硝煙尚未散盡之際，國家經貿委又在2002年初發動了一場清場行動，要求在8月之前將沒有經過經貿委審批的加油站全部關閉，而歸入兩大石油公司旗下的在補辦手續后可予以保留。一部分在收購戰中幸存下來的獨立加油站現在被迫作出抉擇：不是賣就是死。這一切都是以整頓市場經濟秩序的名義進行。

在這場簡單的競爭中，行業各方都在面臨抉擇：是回歸計劃時代還是退出國有壟斷？政府在監管者與所有者角色之間面臨激烈沖突；是爭取跨國公司在資本上的支持還是延緩其進入的步伐？中石油、中石化在選擇競爭的伙伴與對手；是被吃掉還是苦熬下去等待政策的松動和進一步放開？每一個獨立加油站也要選擇自己的命運。

根據WTO的承諾，在成品油批發與零售市場進一步放開之后，政府與市場的關系、企業與政府的關系、企業與企業的關系都還將在這種競爭中重新定位、不斷演化，加油站的收購已告一段落，但是中國石油行業的競爭才剛剛開始。

——編者

獨立加油站孤木難支

“國家經貿委不讓我們這些社會力量建新的加油站。現在只能等，至于等死還是等活，誰知道呢”

6月21日，曾歷六朝繁華的南京仍沉溺在暴雨初歇后的陰霾中。望著窗外建寧路上的車水馬龍，一位在成品油流通領域浸淫多年的業內人士毫不掩飾自己的擔心：

“國家經貿委不讓我們這些社會力量建新的加油站，和中石化以及中石油斗已經很艱難了，聽說不久殼牌也要在南京開加油站。現在只能等，至于等死還是等活，誰知道呢？”

三年來，作為一場全國性戰役的一個縮影，在這個城市上演的加油站收購戰實際上已經把社會力量所開辦的獨立加油站擠到了邊角地帶，原有的從業人員也紛紛穿上了“紅馬褂”（中石油）或者“藍馬褂”（中石化）。據估計目前中石化和中石油已經控制了接近九成的市場，而三年前這個數字是不足半數。

陸振群就是這段歷史的見證者之一。1999年12月29日，當時還是南京市恒友加油站站長的他，聯名50多家南京市的獨立加油站，向國家計委、國家經貿委、國家稅務總局以及江蘇省、南京市政府投訴，抗議中石化旗下的江蘇省石油公司利用油品配置特權搞不正當競爭。如今，他已經成了中石油旗下一個名叫外運的加油站的新站長。除了恒友被中石油以730萬元的價格收購，包括清涼山加油站在內的其它加油站大多被中石化收歸囊中，按當地人的估計，這50多家加油站中真正幸存下來的“可能只有一位數了”。

之所以沒能堅持下去，不是因為對加油站市場沒有信心，即使現在，陸仍然認為，加油站是一個回報相當穩定的行業。真正的轉折點在1999年，由于成品油的批發被收歸兩大石油公司，而當地物價局實際上又沒有能力對由兩大石油公司壟斷的批發價格進行有效的監管，使得包括恒友在內的眾多加油站不得不以高價購進成品油，經營狀況急轉直下。

陸回憶說，最極端的時候曾出現過每出售一升成品油虧損兩角錢的情況，在出售之前，恒友加油站已從高峰時候年純利130多萬元下降到每月的毛利只有5萬～6萬元，而像這樣規模的一個加油站，實際上每月需要的流動資金要超過150萬元。在被收購之前，恒友的還款周期已經從原來的30～45天延長到了60～90天，資金鏈條處于斷裂的邊緣。由于無力追加投資，被收購也就成了宿命。在記者的采訪中，這種情況在當時比比皆是。

收購戰偃旗息鼓

截至目前的收購行動，已經讓兩大石油公司付出了巨大的代價，以至于有人以“慘勝”來形容

拋卻全國各地仍在上演的具體收購個案的細節，大體盤點一下在這場收購大戰中中石油、中化這兩大石油公司的收成，可以看到三年中的豐碩成果：

截至2001年底，中石油旗下的加油站，包括自建、控股以及特許加盟在內，已經達到了12102個。一直在上游油氣資源勘探開發與生產方面長袖善舞，在市場銷售網絡的構建上卻相對笨拙的中石油，成功地把自己在全國成品油零售市場上的份額從1999年的不到9％，提到了2000年的15％，2001年其市場占有率更是超過了20％。比預期時間提前一年邁過20％這個臺階，對于雄心勃勃致力于在下游重建優勢的中石油來說不能不說是一個巨大的勝利。

中石化旗下的加油站的數量也達到了28246座，其零售市場占有率從1999年的不足30％，提高到了2001年的47％左右。在自己的“主場”（即1998年重組時被劃入中石化勢力范圍的19個省份），其市場占有率已經達到了65％，正在逼近此前制定的到2002年達到70％的“主場”占有率的目標。

雖然在兩大石油公司的一些內部人士看來，現在距離終極目標還有一段距離，但兩大石油公司的加油站數量上已經占據了半壁江山，零售份額也達到了六成以上，其左右整個市場大局的能力顯然已經與收購戰開打之前不可同日而語了。

更重要的是，如果兩大公司希望進一步收購的話，那么面對那些拒不投降的“釘子戶”，勢必將付出越來越大的代價。在安徽省合肥市，位于濉溪路的安中加油站的財務負責人劉樂勤對《財經》表示，只要能夠堅持到現在還未被收購的私人加油站，就肯定會堅持下去，因為它們看重的是加油站未來的長期收益。

實際上，截止到目前的收購行動，已經讓兩大石油公司付出了巨大的代價，以至于有人以“慘勝”來形容。以中石油為例，其2000年用于擴大零售網絡和油品儲存基礎設施的投資超過了132億元，2001年雖然大幅減少，但也超過60億元。

更糟的是，由于不少加油站在被收購時價格過高，加上有相當一部分加油站本身就存在管理不善等痼疾，使得兩大石油公司在斥巨資完成收購后，還要繼續向這些加油站輸血，才能使其成為盈利性的零售終端。根據業內人士的估計，中石化在中石油的12個北方“主場”省份收購的加油站中，可能有六成以上都是虧損的，中石油在南方中石化的“主場”省份所進行的收購情況應該也相差不大。

為已經收購的加油站進行“止血手術”，可能比繼續高速擴張更為重要。中石化集團公司經濟技術研究院曹曉希研究員在接受《財經》采訪時也指出，作為調整期，今年中石化的重點應該會放在規范和提高服務質量上，并且設法提高單站加油量，以便盡快改善投入和產出不太成比例的局面。

雖然收購從長期來看并未被徹底終止，但波瀾壯闊、類似當年美國西部“淘金熱”的“收購時代”終結已成定局。從兩大石油公司首季度公布的資料來看，中石油基本上暫時凍結了擴張計劃，而中石化在這三個月內增加的加油站的數量也只有45座，這個數字只相當于收購高峰期兩天的增加量。

清場行動

在整頓市場經濟秩序的名義下，2001年6月5日，三部委聯合發出通知，要求：“自本通知下發之日起，各地區新批準建設的加油站統一由石油集團、石化集團負責建設。其他企業、單位和個人不得新建加油站”

在資本之手暫時告一段落之后，政府終于被從后臺推到了前臺，開始了規模浩大的清場行動。2002年2月27日，國務院辦公廳正式發布《關于開展加油站專項整治工作的通知》。通知指出，對凡未經省級經貿部門批準并核發《成品油零售經營批準證書》的加油站，一律停業整頓，并追究越權審批、違規建設加油站的有關部門和單位負責人的責任；對其中符合當地加油站行業發展規劃，屬石油集團、石化集團建設以及石油集團、石化集團收購、控股或納入連鎖經營體系實行集中配送的加油站，可補辦有關手續，報國家經貿委備案后核發《成品油零售經營批準證書》，其余的加油站于2002年8月31日前一律關閉。

國家經貿委有關人士在接受采訪時指出，由于地方利益的驅動，加油站建設過多過濫，一些加油站甚至降低油品質量、缺斤短兩、偷漏稅，搞惡性競爭，擾亂正常的市場秩序。

5月中旬，《經濟日報》報道稱，整頓加油站行動已經取得階段性成果：全國原有加油站10萬多座，經過清理整頓，取締了近3萬座加油站的經營資格。

實際上，伴隨著自1999年開始啟動的加油站收購大戰，來自國家行政部門的清場運動一直在同步進行。只是在此之前，收的聲音過于熾烈，掩蓋了后者的聲勢。

早在1999年5月，國務院辦公廳就向國家經貿委等八個部門轉發了《關于清理整頓小煉油廠和規范原油成品油流通秩序的意見》。但這份意見的重點只是要求將成品油的批發權全部集中到中石油和中石化兩大石油公司手中，并且禁止煉油廠直接向市場銷售成品油，對于加油站并未作出具體的準入限制。

不過隨著由兩大石油公司導演的加油站收購戰越演越烈，收購價格不斷高企，競爭手段也面臨脫軌的危險，不僅直接影響到兩大公司的經營狀況，也引發了社會問題，一些地方甚至出現了建加油站就是為了賣給兩大石油公司的情況。

收購的日漸失控迫使作為政府主管部門的國家經貿委不得不越來越深地介入了加油站的市場之爭。2000年6月19日，在國家經貿委的協調下，兩大石油公司聯合下發了中油股字（2000）第216號文件，規定兩大集團通過收購、參股、聯營、租賃和特許經營等方式發展的獨立加油站，一經與石油或石化簽訂協議，另一方就不再參與。兩個月后，國家經貿委又轉發兩大集團《關于加油站（點）清理整頓有關問題的緊急通知》，要求兩大集團做好經營行為的自律管理，促進有序競爭。

但這兩份文件的出臺，并沒有能夠阻止戰火的蔓延。2001年6月5日，國家經貿委、建設部、國家工商行政管理總局發布的《關于嚴格控制新建加油站問題的通知》明確規定：“自本通知下發之日起，各地區新批準建設的加油站統一由石油集團、石化集團負責建設。其他企業、單位和個人不得新建加油站。”這也是在正式的政府文件中，首次對加油站的民間投資行為亮起紅燈。而此前，作為執行層的地方政府，出于地方稅收的考慮，對于加油站的興建多持鼓勵態度。

這種試圖通過“抽薪止沸”來防止加油站收購戰進一步升級的思路，顯然得到了國務院高層領導的肯定。9月28日，國務院辦公廳正式向國家經貿委、工商總局、質檢總局、公安部以及建設部轉發《關于進一步整頓和規范成品油市場秩序的意見》，重申“各地區新建的加油站，統一由石油集團、石化集團全資或控股建設”。

不是賣，就是死

“這等于是在已經放開的石油終端領域又重新加上了行政性準入門檻，”一位研究中國基礎行業改革多年的

專家對《財經》表示，“這是在走回頭路。”

隨著中國入世后可能面對的來自跨國石油公司的挑戰，以維護市場秩序名義開始的清場行動明顯加快了步伐。

2002年2月發布的整治通知，要求各省經貿和建設行政管理等部門，要在征求兩大石油公司所屬企業意見和已有工作的基礎上，于2002年6月30日前明確本地區高速公路、國道、省道、縣鄉道路加油站的設置間距和城區加油站的設置半徑，全面完成規劃的審定工作，保證新建加油站布局合理；并責令不符合規劃要求的加油站在2003年12月31日前予以搬遷或關閉。這正是備受專家和業內人士質疑的一點，許多人稱之為計劃經濟的“借尸還魂”。

支持加油站市場禁入最為重要的依據，就是中國的加油站數量與汽車的擁有量相比過多過濫，理由是自20世紀70年代以來，全球的加油站數量一直在減少。不過，專家分析說，這種下降并不是禁止私人投資的結果，而是來自于市場的壓力。從70年代末到現在，世界汽車平均每百公里的耗油量從14升下降到7升，同時，由于連鎖超市加入成品油的零售環節，以及提高環保要求的新法律的出臺增加了加油站的經營成本，使得不少經營者退出這一領域。

業內人士也質疑單純依據汽車保有量和加油站的比例來判斷加油站是否過多的方法，在理論上缺乏系統的支持。最簡單的理由是不同汽車的耗油量是不同的，一輛東風載重卡車的耗油量可能是一輛神龍富康988私人轎車的六倍。而國外一般認為合理的加油站分布與人口、道路里程以及消費習慣等諸多因素密切相關。

實際上，如果高速公路、國道、省道、縣鄉道路加油站的設置間距以及城區加油站的設置半徑，都可以通過某種模型來精確計算并加以規劃的話，那么我們為什么還需要市場呢？業內普遍認為，如果這一政策正式出臺，最大的得益者就是剛剛完成收購的中石油和中石化。因為一旦兩大石油公司按照規劃完成布點，就可以從容地扼守住整個市場，不僅可以拒社會資本于門外，更重要的是，能夠抬高外資進入的非關稅壁壘。中石化集團公司經濟技術研究院曹曉希對此并不諱言：“如果現在公路和城鎮都按照嚴格的規劃來建加油站，那么即使外資財力再雄厚，只要中石油和中石化不賣，它們也難以插足。”

知情人士指出，這顯然是兩大石油公司在左右政策上取得的重大勝利，一舉鞏固了中石油和中石化在過去三年的收購中所取得的階段性成果。而在此之前，雖然兩大石油公司在各地的分公司均直接參與并全力推動當地加油站市場規劃的起草工作，但由于其中涉及到多個地方政府部門的利益，其進程并不能讓兩大石油公司的高層滿意。

“這等于是在已經放開的石油終端領域又重新加上了行政性準入門檻，”一位研究中國基礎行業改革多年的專家對《財經》表示，“這是在走回頭路。”

通知中引起爭議的另一點是在將未經審批新建的社會加油站列入關閉名單的同時，卻給兩大石油公司開了一條“綠色通道”，即允許符合規劃的兩大石油公司旗下的加油站在補辦相關手續后合法存在。這種不同投資主體不同對待的做法，顯然讓兩大石油公司松了口氣，因為在此之前，一些省份已經表示，對于違規的加油站，將一視同仁。據業內人士估計，在各地未經省級經貿委審批就新建的加油站中，可能有半數以上都是中石油以及中石化旗下的，有些地方這一比例甚至高達九成。

相當多的業內人士則擔心，這種以出身決定命運的做法可能會帶來一個附加的后遺癥——一些在收購中幸存下來的獨立加油站一旦被判定為“違規”就將別無選擇，不是賣就是死。對于本就處于弱勢地位的獨立加油站而言，收購談判的條件會更趨惡化。

政府的角色沖突

由于缺乏有效的產權約束機制，國家公司之間的競爭往往會迅速滑入惡性競爭的沼澤。政府現在應該作出抉擇：是退回到計劃經濟還是退出部分產權

新一輪外科手術式的加油站整治行動正開展得如火如荼，其效果現在還很難預料，但其中一些深層次的行業痼疾仍未觸及卻是不爭的事實。

就全世界范圍而言，在加油站領域，中國目前仍然是管制最為嚴格的國家之一，不管是在價格，還是在準入方面都是如此。在價格方面，目前多數歐洲國家、美國以及日本、韓國、新加坡等均基本解除了對成品油零售價格的管制。即使在法律上賦予政府價格管制權的國家，也都選擇了主要依靠市場的力量。以加拿大為例，雖然憲法賦予各省政府某種程度的管制權，但幾乎沒有人選擇使用這種權力。在歐洲少數國家，僅有的管制也只是價格上限管制，即設定一個成品油零售的最高限價，以有效地防止企業合謀，從而損害消費者的利益。

而在準入方面，由于發達國家的加油站主要就掌握在私人企業手中，因此基本上市場一直都是開放的。政府對這一領域的監管，主要體現在環保、安全、質量要求以及防止偷漏稅方面，并且對所有投資主體都是一視同仁的。在國家石油公司一度盛行的發展中國家，比如菲律賓等國，近年來也都大幅度放開了包括成品油零售在內的下游市場，積極鼓勵私人投資的進入，以便促進這些曾經被高度壟斷的領域的市場競爭。目前成品油的零售價格由國家計委統一制定，各加油站享有8％的浮動空間；而從去年下半年開始，國家經貿委等部委就以過度投資為由，嚴禁除兩大石油公司之外的任何實體興建新的加油站。

實際操作中，中國對加油站的管制卻一直在兩極之間搖擺，直至今天，在法律上仍處于真空地帶，僅有一些行政法規。最早的是1992年建設部頒發的《小型石油庫及加油站設計規范》，其中僅涉及消防、環保、容量等安全要求，而對投資者的資質并無特殊規定。早年加油站的豐厚利潤吸引了大量民間資本的進入，地方政府在稅收的推動下也大力支持。1998年，由社會資本興建的獨立加油站市場份額曾經達到了創記錄的約80％。然而在兩大石油公司的收購戰打響之后，政策的導向卻急轉直下，從默認式的放開一變為行政性的徹底關閉。曾經在市場中占到絕對多數的獨立加油站份額在2001年迅速回落到了48％。

中國社會科學院數量與經濟研究所主任張昕竹在接受《財經》采訪時認為，對于加油站這樣的成品油終端市場實行準入管制，在經濟學理論上找不到依據，因為這個市場很明顯不具備自然壟斷的屬性。而市場自有其退出方式，經營不善的加油站會自行倒閉，無須國家出面進行行政性的關閉。

而在北京大學中國經濟研究中心周其仁教授看來，隱藏在背后的實質是模式之爭。他指出，在經濟轉型期，政府一直致力于鼓勵大規模的國企之間的競爭以提高效率，并借助國內外資本市場的力量，希望走出一條和國際巨頭相抗衡的道路，在保持國力的同時提高競爭力。這種國家公司之間的競爭，雖然肯定比原有的國家公司獨家壟斷要好，因為競爭總是能夠或多或少給消費者帶來好處，但由于缺乏最后的產權約束機制，國家公司之間的競爭往往會迅速滑入惡性競爭的沼澤。

以中石油為例，目前國家股的比例高達90％，而中石化的國家股比例也超過了77％。在這樣的產權關系下，對于經營者來說，首要的目的往往是獲得經營利潤，而投資成本的壓力卻相對較小。發展到后來不計成本的加油站收購戰，就是這種所有者缺位在市場上的集中體現，最后不得不由政府出面進行干預，繼而引發新的對市場準入的限制。而兩大石油公司之間正在萌發的價格戰也將面對同樣的危險。

因此，張昕竹指出，在西方，公司之間的價格戰只是一種手段，但在中國，由于存在上述產權扭曲，往往防止惡性競爭的任務比防止壟斷者合謀抬高價格的任務更為艱巨，因為這種價格戰雖然在表面上增加了消費者的福利，卻沒有反過來擠壓企業的成本和激發其創造力，結果必然導致國有資產的受損。

政府的角色在這種情況下面臨著激烈的沖突：作為監管者，政府應該致力于促進競爭從而降低市場價格，不斷消除準入的障礙，反壟斷以維持公平競爭的市場環境，并且防止中石油以及中石化這樣的寡頭利用在市場上的壟斷地位來損害消費者的利益；而作為產權所有者，政府又必須維護兩大石油公司的既得利益。政策的搖擺來源于角色的沖突，而市場的競爭因此經常處于畸形狀態。

在西方，政府往往把反壟斷視為最重要的職能之一。世界石油行業最為典型的例子發生在1999年11月30日，美國聯邦貿易委員會在同意埃克森和美孚合并的同時，要求公司合并后必須出售2400家加油站，這些加油站主要分布在得克薩斯州的東北部，同時加州的一家煉油廠也必須被列入出售名單，以防止合并后的公司所占市場份額過大，消費者的利益受到損害。

但是在中國，情況卻并非這樣簡單。國家經貿委既是行業監管機構，也是石油企業中國家股的重要監護者，必須通過各種方式確保國有資產的增值，即獲得合理的資產回報。從這樣一種角色出發，出臺一些有利于國有公司的準入限制和行業規劃，同時，對價格進行管制，以防止投資人的利益受到損害就是題中應有之義了。

從目前的情況來看，國家經貿委的角色顯然傾向于后者。周其仁警告說，引入新的權力杠桿，就會出現新的尋租，從而有可能引發新一輪的市場競爭扭曲。政府重新入場只能治標，只有在不斷引入競爭的同時，逐步通過產權關系的多元化，將產權約束硬化起來，才是良性的選擇。

張昕竹也承認，目前的價格和準入管制，只是現有產權扭曲下的次優選擇而已。而且，就某些具體的監管方法來看，完全可以更加靈活。以成品油零售價格的監管為例，既然現有的監管已經難以為繼，而且市場競爭已經初步形成，不如索性撤去這塊“遮羞布”，改為更加靈活的國際通行的價格上限監管方式。真正需要監管的，實際上是兩大石油公司一手壟斷的批發市場的價格。