盛夏之誓

《中國農村初級衛生保健發展綱要(2001～2010年)》為9億農民的醫療保健描繪了動人的前景，但如果不能很好地落實，難免會成為一紙空文

2002年6月10日，由中國衛生部牽頭，聯合國家計委、財政部、農業部、國家環保總局、全國愛衛會、國家中醫藥管理局等六個部委，正式公布了《中國農村初級衛生保健發展綱要(2001～2010年)》（以下簡稱《綱要》）。根據這份《綱要》，中國農村初級衛生保健在未來10年內的總目標是，“通過深化改革，健全農村衛生服務體系，完善服務功能，實行多種形式的農民醫療保障制度，解決農民基本醫療和預防保健問題，努力控制危害嚴重的傳染病、地方病，使廣大農村居民享受到與經濟社會發展相適應的基本衛生保健服務，不斷提高農民的健康水平和生活質量。”

此《綱要》事關占中國人口70％的9億農民基本醫療保健問題，一經出臺，引起了人們廣泛的關注。但毋庸諱言的是，在這份文件出臺的同時，中國農村的醫療保障體系的現狀卻至為脆弱，合作醫療體系幾乎處于瓦解狀態，三級醫療保健網名存實亡，農民因病致貧、因病返貧的現象比比皆是（參見《財經》2002年4月20號《農村醫保風雨飄搖》）。這份《綱要》最終能在多大程度上“普照”9億眾生，只有時間能夠檢驗。

雄心勃勃的計劃

據了解，在這份《綱要》中，衛生部等部門提出了農村醫療衛生到2010年應實現的具體指標：鄉村醫療機構的覆蓋率（居民步行或乘車30分鐘能夠達到醫療機構的村所占比例）東部地區為100％，中部地區為90％，西部地區為85％；計劃免疫接種率按東、中、西部地區排列分別為95％、90％、85％；自來水普及率分別為75％、60％和50％。到2010年，反映居民健康水平的嬰兒死亡率、孕產婦死亡率分別以2000年為基數下降五分之一和四分之一，農村人口平均期望壽命在2000年70.8歲的基礎上增加1～2歲。

記者注意到，《綱要》還提出了疾病預防控制、基本醫療服務、婦幼保健、改水改廁、健康教育和健康促進、衛生監督、中醫藥和農民醫療保障制度等八個方面的主要任務，其中包括一些以前在農村衛生工作沒有提及的新任務，如在疾病預防控制方面要“加強精神衛生工作，防止各種意外傷害”，在基本醫療服務方面要“規范醫療服務行為，為農村居民提供安全有效的基本醫療服務”等，而對農民個人在實施初級衛生保健中的責任，《綱要》還特別指出，“廣大農村居民也要承擔起保護自身健康的責任，移風易俗，擯棄陋習，加大對自身健康消費的投入，積極參與初保工作。”

“這些新任務都反映了時代進步的要求。”在對比以前農村衛生工作中的主要任務時，衛生部基層衛生與婦幼保健司官員張朝陽這樣評價新出臺的《綱要》。

“這的確是一個雄心勃勃的計劃。”香港《南華早報》在6月11日的頭版對新出臺的《綱要》評價道。

據衛生部基層衛生與婦幼保健司提供的數據，2000年農村孕產婦死亡率接近十萬分之七十，嬰兒死亡率為千分之三十二左右。由于醫療服務水平相對落后，農村的孕產婦和嬰兒的死亡率仍高于全國和城市水平。而據衛生部的一份統計數據表明，為了降低農村孕產婦死亡率，僅2000年至2001年的一年時間里，有關部門的開銷已達2億元。衛生部一位不愿透露姓名的官員對記者說，“你可以想像，要達到新的目標將要花費多少錢。”

但是，張朝陽在接受記者采訪時，卻對農村初級衛生保健的前景充滿信心。他表示，中國于1990年開始實施農村初級衛生保健工作，在過去的10年中，廣大農民的健康水平和生活質量已得到明顯提高。“以環境衛生的改善為例，農村自來水普及率和衛生廁所普及率分別從1996年的45％和20.9％提高到了2001年的55％和46％。”張朝陽對記者說。

七部委各有其責

與以往相比，這份《綱要》還有一個特點是，它是由七部委聯合發布的。《綱要》也對各級政府和部門應在農村初保工作中扮演的角色作出了明確規定，并要求各部門將其納入政府工作目標，根據重點與難點制定實施方案。

《財經》獲悉，按照《綱要》的要求，聯合發布《綱要》的各部門要各司其責——衛生部門要做好初保工作的綜合管理、業務指導和質量監督，并加強農村衛生網絡建設，加大衛生監督監管力度；發展計劃部門要將農村初保納入國民經濟和社會發展規劃，加強農村基礎衛生設施建設；財政部門要調整支出結構，加大對農村衛生的投入力度，切實落實各項財政補助政策；農業部門要加強對人畜共患病的預防控制，配合做好農民醫療保障制度的實施；環境保護部門要加強對農村環境的監測和監管，嚴格監控污染物的排放，加強對飲用水源的監督管理，推進農村環境綜合整治，努力提高農村環境質量；愛國衛生運動委員會要負責改水、改廁的規劃實施；中醫藥部門要制定切實發揮中醫藥在農村的優勢與作用的具體政策措施，在農村衛生技術人員中加強中醫藥知識和技能的培訓，推廣農村中醫藥適宜技術，規范中醫藥服務。除此之外，教育、民政、人事、勞動和社會保障、建設、水利、文化、計劃生育、廣播電影電視、藥品監督、扶貧辦等部門機構“也應根據職責，落實有關措施，支持做好農村初保工作”。

“雖然這次部門間各盡其責的合作有別于以前松散的合作關系，但最關鍵的是要提高政府執行政策時的自覺性。”中國社會科學院研究員王延中接受《財經》采訪時表示。

財政支持的力度

記者在采訪時得知，早在10年前這個夏令時節，即1992年7月，為實現“2000年農村人人享受衛生保健”的目標，中國政府曾對農村初級衛生保健工作進行了一次全國性的大規模審評。“2000年人人享有衛生保健”是世界衛生組織在1977年提出的全球性戰略目標，目的是使人人都能得到最基本的、體現社會平等權利的、百姓和政府都能負擔得起的衛生保健服務。中國政府在20世紀80年代加入世界衛生組織后也認可了這一目標，并將它列為2000年中國社會經濟總體目標的組成部分。

據中國社會科學院研究員王延中介紹，為了實現當初制定的目標，中國政府對衛生防疫、婦幼保健、愛國衛生及人民健康確定了13項具體任務指標，并制定了試點、推廣和普及等三個階段的具體實施規劃。對于此次工作成效，衛生部此次在公布《綱要》時特別指出，“經過努力，我國農村已基本實現了1990～2000年初級衛生保健階段性目標，即‘2000年人人享有衛生保健’的初級階段性規劃目標”。

而據王延中介紹，社會科學院進行的一項調查統計表明，除了合作醫療，其他11項指標基本達標。

在王延中看來，目前中國農村的醫療問題首先是醫療保障體系問題。從20世紀90年代開始，中國大部分農村地區出現了民營的醫療機構，沒有市場效應的基本公共衛生保健項目則處于市場失靈的狀態。王延中認為，民間經營的醫療機構不能取代公共衛生設施，為了解決農村缺醫少藥的問題，并將服務的可及性擴大，國家必須承擔起應負的責任。

“政府財政支持的力度上仍然不夠。政府對于有政績效果的市政設施投入有熱情，而對社會投入產出和效果不明顯的醫療保健機構缺乏興趣。如果僅有一份《綱要》在手，而在實施過程中不能很好地落實，這份文件難免會成為一紙空文。”王延中意味深長地說。