世界銀行與中國：重新定位

2002年6月30日，對于普通中國人而言，僅僅是一個普通的周末。但是對于世界銀行中國代表處首席代表黃育川而言，這是世行2002財年的最后一天。他可以開始對這一年世行在中國的工作進行總結。在這個財年里，世行對中國的貸款承諾為5.63億美元。這是1983年以來的最低水平，遠遠低于1993年的31.3億美元。

對于世界最大的發展援助機構和全球最大的發展中國家而言，這個數字顯得非常不相稱。“對世行而言，中國不僅是世行的借款國，更是世行發揮自己作為發展援助機構的作用的大舞臺。”世行中國代表處的一位官員對《財經》說。在中國加入世界貿易組織后，世界銀行亟需為它與中國的關系重新定位，并注入新的內容。這也是今年5月下旬世行行長沃爾芬森對中國進行為期八天的訪問的基本動因，即“考察中國近期的經濟發展情況，并與中國領導人討論中國加入世貿組織后世界銀行的對華援助戰略”。

作為全球最大的開發援助機構，向包括中國在內的廣大發展中國家提供開發貸款是世界銀行發揮作用的主要方式。據世界銀行中國代表處提供的數據，截至2002年6月，世界銀行集團向中國提供的貸款總額累計已達354.66億美元，共涉及239個項目。這些貸款主要用于農業、能源、交通、環境保護、城市建設、教育、衛生等項目。項目貸款的實施，不僅使貸款項目所在地的居民受益，而且也為中國引進了國際上先進的項目管理經驗，包括項目招投標制、國際招標采購、項目監理制、業主負責制等。

世界銀行對中國的貸款并非一帆風順。在1984年到1989年間，世行向中國的貸款保持在10億到15億美元之間，占中國當時外債凈增加額的25％左右。1990年，由于眾所周知的原因，許多國際組織都停止了對中國的援助。世界銀行也受到同樣的壓力，被迫停止了對中國的硬貸款，但仍然向中國提供了6.18億美元軟貸款。1992年以后，世行對中國貸款迅速上升。1993到1998年，世行對中國貸款都保持在25億美元以上。2000財年以來，世界銀行對中國的年度貸款已經下降到10億美元以下。在今年6月結束的2002財政年度，目前承諾的貸款額只有5.62億美元。

中國在經歷了20年的經濟高速增長后，國內資金充足，資金成本處于歷史最低水平。中國需要世界銀行在每年提供一定的長期貸款的同時，更加積極地發揮作為“知識銀行”的作用。特別是對某些中國有需求、而世界銀行有專業知識的問題進行政策調研并提出建議。

但是，如何平衡貸款銀行與知識銀行的關系，如何將發放貸款的附加條件限制在純經濟領域，使其符合中國目前的需要，如何使世行的政策建議符合中國的實際情況，這些對于世行來說，意味著不小的挑戰。

隨著世界銀行對中國貸款的減少，世界銀行必須為其與中國的關系注入新的內容，尋找新的合作領域。這時，世界銀行豐富的人力資源以及在不同國家長期從事開發的經驗，對于中國目前的改革具有了新的價值。

在改革開放初期，中國迫切需要了解西方市場經濟的基本知識和規律。世界銀行通過研討會、研究報告等多種形式，與中國的經濟學術界和決策層進行知識的傳播與溝通。例如，1985年世界銀行參與召開的“巴山輪會議”不僅對當時的宏觀經濟政策起到一定影響，還推動了現代宏觀經濟學在中國的傳播。

而隨著改革的推進，世行的知識參與更加注重微觀領域的改革。20世紀90年代以來，世界銀行通過技術援助貸款以及部門調研（ESW）等形式，積極支持中國的企業改革、金融體制改革、會計改革、財稅改革、住房和社會保障制度改革以及糧食流通體制改革等，更廣泛地參與中國的經濟改革進程。而隨著世行對中國貸款的下降，世界銀行作為“知識銀行”的作用將顯得更加突出。

技術援助貸款（TAL）

與項目貸款直接用于具體的、單個的項目或工程不同，技術援助貸款是指世界銀行提供資金，用于借款國的機構能力建設的貸款。在世界銀行對中國的350多億美元的貸款中，有3億多美元被用于技術援助項目。盡管單個技術援助項目獲得的貸款資金不大，但這些援助項目的著眼點是完善讓市場機制發揮作用的基礎環境，而不僅僅是改善某個地區或部門的投資環境。

會計改革技術援助為了使中國的會計準則盡早達到國際水準，并且使廣大注冊會計師提高執業水平，應中國政府的要求，世界銀行于1999年啟動了“會計制度改革與發展”技術援助項目。世行共向該項目貸款3300萬美元。項目包括兩部分內容：一是為中國政府提升會計準則提供支持，通過與財政部下屬的中國會計準則委員會合作，使中國會計準則盡快達到國際標準；第二部分是支持中國政府對會計專業人才進行大規模培訓，使其熟悉市場經濟條件下的會計、審計和商業管理原則。世界銀行支持財政部在北京建立一個永久的會計繼續教育基地，該基地將提供以特定的會計和商業議題為主要內容的短期培訓，包括會計實踐、審計技術、稅收、商業倫理等培訓課程。該基地將可以同時為1500人提供培訓。

黃說，這一項目目前還在進行中，但是已經取得了很好的效果。在該項目的推動下，中國會計制度和準則的國際化取得很大進展。截至2000年末，《企業會計制度》已經頒布，并從2001年開始在股份公司和三資企業實施。到目前為止，財政部已經公布和重新修訂了14項具體會計準則。財政部在北京順義建立了國家會計學院，并對上千名國有大中型企業的高級財務管理人員進行了會計和審計知識方面的培訓。針對中國證監會要求在上市公司設立獨立董事的要求，國家會計學院開展了對上市公司獨立董事的培訓。此外，有一部分資金也用于建立上海的國家會計學院。

社會保障制度改革世界銀行一直支持中國改革傳統的現收現付制，建立多支柱的養老保險制度。1997年國務院公布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，建立了我國目前城鎮職工養老保險制度的基本框架。但是，該《決定》并沒有明確如何補充“老人”和“中人”的賬戶，使得各地普遍將個人賬戶中的資金用于發放“老人”的養老金，個人賬戶“空賬”成為普遍現象。1999年，世界銀行向中國貸款500萬美元，以進行養老金體制改革技術援助項目，支持青島市和黑龍江省完善當地的養老保險制度。主要包括當地養老保險信息系統的建設、管理人員的培養、繳費率的測算等方面。世行還對我國目前在遼寧省進行的社會保障改革試點進行了技術援助。

部門調研

由于中國經濟改革采取了漸進改革方式，許多難題都是錯綜復雜且相互關聯的，包括金融部門改革和國企改革，社會保障制度改革，關鍵產業領域的打破壟斷和加強競爭等。在這些領域，世行除了貸款進行技術援助，還通過部門調研的方式來發揮知識銀行的作用，推動中國相關領域的改革進程。“世界銀行的一個重要作用就是幫助各國分析他們所面臨的政策選擇、并分析各種選擇可能帶來的影響。” 世界銀行首席經濟學家尼古拉斯·斯特恩說。

據財政部有關官員介紹，1984年世界銀行對中國進行第二次宏觀經濟考察時，提出了就宏觀經濟和部門經濟中的一些重要政策問題進行專題調查研究的建議。這就是中國與世行“經濟與部門專題調研”合作的開始。1987年，中國有關部門與世行開始制定“三年滾動調研計劃”，使這種專題調研活動更加緊密地結合中國改革和發展的實際需要。

現在，雙方每年都確定一些關系中國改革與發展的比較重要的題目，報國務院批準后，由中方有關部門和研究機構的專家和世行專家合作調研。世行及世行邀請的專家主要負責向中國介紹國外在處理某一問題過程中的經驗和教訓，而中方的專家要向世行的專家介紹中國在該領域的改革歷史以及現狀。最后雙方合作寫出報告，交給中國政府做相關決策時參考。與技術援助不同的是，經濟部門調研中世行沒有提供資金，而僅限于智力支持。

近年中國經濟改革的一個重要內容就是在關鍵產業領域打破壟斷，促進競爭。由于這些產業往往涉及國家經濟命脈，而且一些基礎產業又具有自然壟斷的特點，改革不僅要促進這些產業的合理競爭，也涉及建立適當的政府監管框架安排。因此吸收和借鑒國際經驗就顯得非常重要。世界銀行在這方面發揮了很大作用。

電力行業改革在2000年6月以前，我國電力行業改革由國家電力公司主導，其主要思路是“政企分開，省為實體”和“廠網分開，競價上網”。但數年的改革并沒有取得顯著的進展。“省為實體”實際上演化為“省為壁壘”，限制了跨省電力市場的形成。廠網分開在電力公司同時擁有電廠和電網的情況下進展緩慢，獨立發電公司受到歧視。

2000年的“二灘風波”使得國務院于當年6月將電力改革的主導權轉移到國家計委。由國家計委主任曾培炎掛帥的電力體制改革領導小組開始著手醞釀新的方案，其指導思想是打開發、輸、配、售四大環節，將發電企業全部變成獨立電廠，對縣市供電機構實行商業化改組，徹底打破當時電力行業上下一體化的壟斷格局。

由于既要打破壟斷，鼓勵競爭，提高效率，又必須保持電力工業的穩定發展，因此，吸收和借鑒國際經驗就顯得尤為必要。2000年10月，就在國家計委獲得改革主導權的四個月后，由國家計委主辦，世界銀行和能源基金會協辦的“中國電力體制改革國際研討會”在北京召開。電力改革涉及的單位，包括計委、經貿委、體改辦、國務院發展研究中心、國電公司、地方電力公司以及一些咨詢機構都參與了此次討論。

會議就中國電力體制改革的必要性、國際背景、改革各個階段的主要任務以及法律和監管方面的配套改革進行了討論。世行專家認為，盡管中國的情況有自己的特點，但是中國電力行業當時所面臨的問題其它國家也遇到過，因此必須堅定地推進市場化改革并汲取國際經驗。世界銀行及其邀請的專家向與會者介紹了英國、澳大利亞、拉美、印度等國的電力改革經驗與教訓。

盡管后來由于美國加州電力危機的發生，中國電力改革方案停滯了一段時間，但是這也使得有關各方更加深入和全面地思考國際經驗及其對中國的影響。今年4月，國家計委公布了最終的電力改革方案，包括縱橫分拆國電公司、重組發電企業和新的電價形成機制三個部分。

石油化工行業的競爭格局和監管體制改革1998年中國政府對石油化工行業進行了大規模的重組，打破了上下游壟斷的體制，建立了兩個相互競爭的、縱向一體化的大型公司。但是，這種以行政手段實施的、劃地域而治的改革方案，也存在明顯的不足：一方面，市場競爭程度不足，包括上游和下游，另一方面，政府經常干預企業決策。而此時，三大石油公司都在籌備海外上市。國際資本市場對于建立統一的石油石化行業監管體系，減少政府干預的要求越來越強烈。

世界銀行專家組和國務院體改辦研究所組成的聯合研究組于1999年9月至2000年4月間完成了中國石油天然氣行業現代監管框架的研究報告，題為《中國石油天然氣行業現代化：結構改革和監管》。該報告認為，中國石油和石化行業上下游都存在競爭不足和進入困難，在監管上也存在不足，沒有專門的、完整的行業監管法律框架，往往是根據條例和政府文件，而不是根據法律授權來履行監管職能。這些都影響了效率的提高和投資的增加。

報告提出，為了增加上游的勘探開發、提高石油行業下游的效率、加快天然氣的發展，應該在石油天然氣行業增加開放度，引入競爭。隨著監管體制改革的逐步展開，政策的制定應與監管分開。政策制定者決定行業的宏觀經濟政策，監管機構則針對具體情況作出決策，并最終將集中精力處理與市場壟斷相關的問題。為了順利實現政府的這一目標，監管改革的過渡期安排應采取一種全面、謹慎和靈活的方式。

該報告對于此后中國政府放松對原油和成品油價格的控制起到了一定的推動作用，并且為三大石油公司海外成功上市創造一種有利的政策環境。

《破產法》制定1999年，中國新破產法制定因各方意見分歧正處于停滯期，而中國企業破產又面臨諸多問題。世界銀行當年成立了一個專家組對企業破產進行了專題研究。該研究得到國家經貿委等部門的支持。調查城市包括上海、沈陽、長沙、蕪湖和婁底五個城市。報告的中文版于今年3月出版。

報告研究了1986年《企業破產法》生效以來的實施情況，認為中國國有企業破產過程對債權人保護相當不夠，很難起到促進企業改善業績的作用。在很多情況下，破產對企業而言，更多是一種誘惑而不是威脅。報告建議中國將新破產法提交立法機關審議，以便盡快形成對國有企業和非國有企業都適用的破產制度。報告還建議，對于尚未完成公司化改造的國有企業債務人企業和非競爭部門的國有企業，法律的生效日期可以由政府決定。

盡管中國和世界銀行都希望加強雙方在知識領域的合作，但是這種合作必將面臨很大挑戰。由于中國改革的漸進性質，目前中國所面臨的難題都是改革中最為錯綜復雜的問題，涉及到方方面面的利益調整，難度非常大。在解決這些問題時，效率最高的方案可能因利益調整的困難以及政府的推進意愿而難以執行。此外，如何判斷那些在其他國家行之有效的方法是否適應中國的國情，也是世界銀行要發揮“知識銀行”作用時所面臨的挑戰。

對此，黃育川認為，世行在這方面的調研活動通常由世界銀行的專家和中國國內相關機構的專家合作進行。世界銀行的作用是向中國介紹外國的經驗，在這個過程中，中國的專家要向世界銀行的專家詳細介紹中國在該領域的現狀和制度演變情況，這樣，才能對這些經驗是否適用于中國作出較準確的判斷。

黃還認為，對于很多問題，一些基本規律是普遍適用的，只是在應用到某個國家時要根據具體情況進行調整。黃以銀行業改革為例指出，銀行系統出現問題的基本原因就是不知道一旦出問題時由誰承擔責任。這是銀行系統不健全國家的普遍問題，在中國也是如此。但是，與其他國家不同的是，中國國有銀行的規模非常龐大，這既包括四家國有商業銀行資產在金融業的比例，還包括單個銀行龐大的規模。其他發展中國家的銀行沒有這么大的規模。這就使得中國國有銀行改革非常困難。因此，盡管銀行業改革成功的關鍵在于如何建立一套權利與責任對等的機制，但是要在中國成功建立這樣一套機制，就必須考慮中國多數銀行為國家所有、機構龐大、不良資產高企，以及其在整個國民經濟的融資體系中的主渠道作用等因素。