為老有所養的社會設立制度保障

編者按：

從1950年到2025年，全球人類壽命平均將增長50%，這使各國原有的養老金體制面臨巨大的挑戰。全球已經建立養老保障制度并且運行多年的172個國家，正在面臨一個十分普遍的、日益嚴重的財務危機。

2001年6月，世界銀行發表的《關于老年人保障的新建議》報告中說，為了防止老年人陷入貧困，避免退休金制度崩潰，富裕國家和發展中國家都必須尋找新的辦法，改革國家養老金計劃。事實上，各國都在對公共、私人養老金體制進行改革。

2000年，我國養老金當期缺口為357億元，從1995年個人賬戶制度引入我國基本養老保險制度后，個人賬戶累計欠賬已達1990億元，新制度在重壓之下是否會流產？缺血的養老保險賬戶能否保障我們的老年？

最近，我們走訪了國務院發展研究中心社會發展研究部丁寧寧研究員，向他請教大家所關注的問題。

養老保障體制改革中的歷史遺留問題

《經濟導刊》：養老保障體制是全社會都關心的炙手可熱的話題，也是體制改革中比較艱巨的任務，您能否對我國的養老保障體制改革做一個簡要的評述？

丁寧寧：我國養老保障體制改革大體上經歷了三個階段：十二屆三中全會以前的傳統體制階段；80年代中期以后的社會統籌試點及實施階段；1995年3月以后的“社會統籌和個人帳戶相結合“的階段。在養老保障體制改革的三個階段中，真正具有制度變革意義的是1995年3月國務院《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》發布后付諸實施的三項原則規定。其中心內容是養老保障體制從“現收現付”的社會統籌模式，向“部分積累”的社會統籌與個人賬戶相結合模式轉變。1997年的統一制度方案及1998年的政策調整都只是對1995年改革方案的修補。從現實的情況看，在這一階段出現了不少問題，不僅改革目標沒有真正實現，養老保障體制本身也開始產生危機。對其它方面的改革和社會穩定產生了不利的影響。問題的核心是試圖回避舊體制遺留的政府責任。

《經濟導刊》：舊體制遺留的政府責任主要是指什么？為什么說前一階段問題的核心是試圖回避這一責任？這樣做的后果是什么？

丁寧寧：從“現收現付”模式向“部分積累”的統賬結合（社會統籌加個人賬戶）新體制轉變過程中形成了兩個主要問題：一是已退休職工（即“老人”）的養老金來源問題；二是政府對在職職工改革前的工齡中暗含的養老金承諾（即“中人”） 如何計算和兌付的問題。這就是所謂的舊體制遺留責任，即新老體制交替必須支付的轉軌成本。其他國家養老保障體制改革的經驗證明，此類責任或成本只能由政府承擔起來并予以妥善處理。可是從1995年著手實施養老保障制度改革以來，這個問題沒有得到應有的重視。在政府沒有明確承擔補足養老金發放缺口責任的情況下，勞動保障部門試圖通過提高新體制中統籌部分的繳費水平，以及擴大養老保險覆蓋面的辦法來消化轉軌成本。換句話說，就是試圖通過一套制度設計，既能實現改革的目標，又要消化舊體制的遺留責任。

這種思路實際上是要企業來承擔體制轉軌的成本。如果企業真有這種能力的話，就沒有必要進行養老保障體制改革了。由于城鎮養老體制內撫養率的上升，即使不進行任何資金積累，將全部企業繳費都用來支付離退休職工的養老金，原來“現收現付”的社會統籌辦法也已面臨危機。在企業開始為在職職工養老金賬戶提供積累的情況下，余下的社會統籌繳費根本不足以支付離退休職工的養老金。為了保證已退休職工的養老金發放，唯一的出路是利用社會統籌與個人賬戶混賬管理的便利，直接挪用在職職工個人賬戶中積累的資金。結果是已按規定標準繳費的所有在職職工的個人賬戶都變成了空賬戶，統賬結合的新體制蛻化為一種在資金流程上與“現收現付”沒有實質性區別的“空賬運行”體制。

這種養老金以支定收的“空賬運行”體制，在財務上是無法長期維持下去的。由于企業要同時承擔已退休職工養老和為在職職工積累養老金的雙重任務，繳費率必然大大高于承諾替代率所必需的繳費水平。過高的繳費率使許多沒有參加養老保險的企業望而卻步，甚至已經參加養老金社會統籌的企業也想方設法縮小繳費工資基數。因此，通過擴大覆蓋面來緩解養老金當期支付壓力的設想，在實踐中遇到了極大阻力。繳費率過高和擴大覆蓋面成了一對無法解脫的矛盾。在全國許多省（直轄市、自治區）的養老保險繳費率超過20%的情況下，1998年有21個省級地區的養老保險收不抵支；1999年收不抵支的地區數擴大至25個。全國養老保險的赤字總水平正在進一步擴大。

養老保障的目標模式選擇問題

《濟導刊》：“空賬”問題的出現，這是否意味著改革的目標模式有問題？轉軌成本與“空賬”有什么區別？

丁寧寧：確實有一部分人持這種看法，并主張退回到原來的“現收現付”模式。不同意體制后退的人中，也有些人并不贊同“統賬結合”的目標模式，而是怕政策多變影響政府信譽和社會穩定。這就是總理委托發展研究中心于2000年8月召開養老保障體制改革專題研討會的基本背景。根據總理的要求，我們邀請了美國、法國、德國、智利、波蘭、新加坡等國的專家和政府代表，以及國際勞工組織、世界銀行等國際機構的專家，和國內專家一起參加討論。與會專家一致認為：1993年中共中央十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中所提出的“社會統籌與個人賬戶相結合”的目標模式，即所謂“統賬結合”模式，與國外學術界和國際組織所主張的“多支柱”養老保險模式大體上一致，是比較理想的改革目標模式，今后的改革仍應以此為基礎。

“空賬”是體制轉軌過程中具體政策不配套產生的問題，而不是改革目標本身的問題。智利、波蘭的養老保障體制改革過程中同樣存在轉軌成本，但由于處理得當，并沒有出現所謂“空賬”問題。轉軌成本對政府財政來說，有意義的只是每年需要支付的現金流量。國內有人根據保險精算方法“折現”出6萬億甚至10幾萬億元的轉軌成本總量，在經濟學上沒有意義。因為轉軌成本是在30年左右的時間段內按年支付的，并不需要一次性給付。我國過去的養老保障體制總共覆蓋了1億多人，“老人”加“中人”的退休高峰年，養老金領取者不會超過4000萬人。即使全部由財政負擔，每年也不過3000億元左右。與目前1萬億的財政收入相比較，并不是一個無法解決的問題。況且社會統籌部分的企業繳費，每年總可以有1000億元以上的收入，實際缺口還要小許多。

需要進一步澄清的是，“空賬”并不包括政府對“中人”改革前工齡所暗含的養老金承諾。此類承諾一般有兩種解決辦法，波蘭和智利的經驗都是讓“中人”自己選擇。一般工齡長的選擇“老人”的辦法，不搞個人賬戶，退休時政府履行養老承諾就是了。工齡短的選擇新體制，于是就產生了個人賬戶如何補足的問題，但這與政府挪用按規定應當存入個人賬戶的資金有本質的不同。由于“中人”個人賬戶中的歷史欠賬并不需要立刻兌現，而是在退休后分期兌付，所以實際上是一筆分期支付的政府債務，不會對政府財政構成太大壓力。我國養老金個人賬戶出現“空賬”問題的根源，是政府實務部門與政府決策部門之間缺乏溝通。決策部門作出了“統賬結合”的改革決策，實務部門不理解，執行中遇到了矛盾，就“挖東墻補西墻”，于是就出現了“空賬”。

《經濟導刊》：為什么要堅持“社會統籌與個人賬戶相結合”的養老保障體制目標？應該采用什么樣的制度架構來保證這一目標模式的實現？

丁寧寧：二次大戰后各國的養老保障體制雖然有很多差別，但多數國家的基本模式是類似的，即采取“現收現付”的社會統籌模式。其基本特點是由工作的一代人繳費，來贍養退休的一代人，不進行任何資金積累。這種辦法的優點是具備代際共濟和社會再分配特征，缺點是難以應對人口老齡化的挑戰。60年代以后，西方經濟學界提出，養老金本質上是一種工作期間“零存整取”的個人保險行為，沒有必要由政府來搞社會統籌，只要建立養老金的“個人賬戶”，把個人繳費變成一種強制性儲蓄就行了。從理論上講，這種靠自己“完全積累”的養老模式，起碼在價值形態上可以不受人口老齡化的影響。但是在實際生活中，因各種原因失去工作能力的人，以及“個人賬戶”積累不足以按最低生活標準支付養老金的人，還是需要政府繼續承擔贍養及補貼的責任。

國際組織（世界銀行、國際勞工組織等）推薦的是一種中間道路的“三支柱”養老保障模式。這種模式是在總結戰后各國養老保障體制的經驗教訓，以及各國經濟學者和社會專家反復論證的基礎上形成的。其中的第三支柱是個人自愿的養老儲蓄，剩下的兩個支柱就是社會統籌和個人賬戶。這種“統賬結合”模式的基本構架是：由社會統籌部分（替代率20%—30%）提供最低生活保障，加上個人賬戶部分（替代率40%）保證老年人安度晚年。追求更優裕的退休生活則靠個人自愿的養老儲蓄。這種三支柱的養老體制目標設計，將社會統籌的代際共濟與再分配機制，和個人賬戶的激勵機制結合起來，使個人和政府能夠分擔養老的經濟責任，有利于緩解老齡化對政府的財政壓力。現在許多國家的養老保障體制，實際上都在不同程度上向這種三支柱的模式靠攏。

實現這樣的體制目標，需要一種具有穩定性和可持續性的制度架構與管理模式。大致包括以下幾個方面：

1.社會統籌與個人賬戶的結合為板塊式結合。這就是說，社會統籌與個人賬戶應明確分屬兩個相互獨立的組織管理系統，具有不同的功能定位，服務于不同的保障目標。板塊式結合的核心是資金籌集、發放及管理運作，由不同的管理主體，通過不同的組織機構，按照不同的管理方式分別實施，兩套系統在組織機構和管理權限上要明確地分開。這樣的制度設計，可以明確政府和個人在養老問題上各自承擔的責任，避免社會統籌與個人賬戶之間的資金挪用。

2.社會統籌養老保障系統的資金籌集方式為現收現付。繳費由雇主負擔，個人不負擔費用。費率水平要與待遇水平掛鉤。養老金的領取資格與職工就業年限有關，與職工在職時的工資水平無關，待遇水平確定在社會平均工資水平的20%—30％。未達到法定工齡的人員，可根據實際工齡長短，給予一次性支付，或者按比例折扣發放。政府為該系統提供最后擔保。

3．個人賬戶養老保障系統實行完全的資金積累制。繳費由雇主和職工本人各自承擔50％。繳費費率水平的確定，要使達到正常工作年限的職工，可以從自己賬戶的實際積累額中獲得40%左右替代率的養老金。個人賬戶中全部資金的所有權歸參保人，政府有責任在法律上加以保護，但原則上職工退休前不得動用。如果投保人提前死亡，可以由法定繼承人繼承。

4.鼓勵建立各種補充養老保險。鼓勵勞動者及企業在社會統籌和個人賬戶養老保障系統的基礎上，自行組織或參加商業保險機構舉辦的各種具有養老性質的保險，以滿足不同層次的需要。政府不參與補充養老保險的組織，但應給予相應政策扶持，并進行監督和提供司法服務。

如何進一步推進改革

《經濟導刊》：基本目標模式確定后推進和實施中仍存在不少問題，主要是如何從現行體制過渡到目標體制，如何保證新制度本身的順利實施。對此，您有什么建議？

丁寧寧：正視舊體制的遺留責任問題，并認真地加以解決，是從現行體制順利過渡到目標體制的關鍵。近幾年改革的實踐已經證明，對舊體制遺留的責任問題不做特殊的處理，新體制不可能順利建立。要想完成向新體制的過渡，就必須將舊體制遺留的責任問題的解決與新體制的建設，作為兩個不同的問題分別處理。前面已經講過，舊體制的遺留責任包括兩個不同的部分。一是已退休職工（即“老人”）的養老金來源問題。二是改革前參加工作的在職職工（即“中人”） 工齡中暗含的養老金承諾（即“中人”） 如何計算和兌付的問題。在處理方式上可以有兩種選擇。

一是在按照目標模式構建新體制框架的同時，另外成立一個過渡機構。把已退休職工的養老金籌集、發放及管理責任，以及兌現“中人”改革前工齡中暗含的養老金承諾的責任，全部交給這個過渡機構承擔。“中人”隨新職工一起全部進入新體制，即分別加入社會統籌系統和個人賬戶系統。“中人”個人賬戶中的“歷史欠賬”經過精確的計算，落實為過渡機構的具體債務，在“中人”退休時一次性償還。

二是將歷史問題的處理責任交給新體制中的社會統籌系統承擔，但“老人”和“新人”應當分賬管理。“中人”則應規定某一時點（例如1984年1月1日零點）為界限，分別劃入“老人”和“新人”的統籌賬戶。繳費率要根據新體制承諾的替代率來確定，養老金發放缺口由政府財政負責補足。進入新體制的“中人”個人賬戶中的歷史欠賬，以及因前幾年社會統籌挪用而產生的“空賬”，一律落實為政府債務，退休時一并償還。

不管采取哪一種處理方式，問題的關鍵都是政府要承擔舊體制的遺留責任。在1998年中央提出“兩個確保”以后，政府實際上已經承擔了這樣一種責任，但在制度設計上還是模糊的。例如遼寧試點的社會統籌繳費率為20%，但公布的新體制社會統籌部分的最高替代率為30%。按30年工齡，平均余命10年計算，不考慮任何投資增值，繳費率應當是10%，其余的10%實際上是企業在為政府承擔舊體制的遺留責任。這樣的養老保障體制，有誰愿意參加呢？全國情況也類似。目前企業的退休人員3100萬左右，養老金發放總額約2300萬元，收支缺口約300多億元。如果將繳費率下降到10%，政府需增加補貼約1000億元，總共1300多億元，其中至少有一半可以靠調整當年財政支出結構來解決，另一半則可以發長期國債來籌集。只要政府承擔了這10%，其他的事情就好辦了。

估計這每年1300億元的資金缺口，大約要延續15到20年。情況是明擺著的：傳統體制下只出現過3次招工高潮。一次是1958年，第二次是1964年，第三次是1980年。1980年招工主要是解決下鄉知識青年的就業問題，工齡最早從1968年開始計算。前兩次招工高潮的職工退休高峰已經過去了，目前的退休高峰主要是第三次招工高潮帶來的。加之90年代中期以來國有經濟結構調整，大批職工提前退休，使領取養老金的人數急劇增長。由此看來，作為舊體制的遺留責任，養老金缺口最大也就是目前這么多了。我曾經和許多同志說過：12億多人的國家，又處于經濟高增長階段，解決1億多人的養老體制遺留問題，只要認真對待，沒有什么跨不過去的坎兒。

所謂認真對待，就是政府要從長計議，為應對人口老齡化設計一個開放的、財務上可持續的養老保障體制目標；再認真算算賬，弄清自己的責任。海外已故的黃仁宇先生講過，中國最缺的是“數目字的管理”。這個意見對解決我國養老保障體制改革問題尤其重要。沒搞清所謂歷史責任是一個持續15到20年的現金流量，這個現金流量最多不過每年3000萬元左右，其中的一半可以靠正常的企業繳費來解決，就急急忙忙搞什么“多渠道籌集資金”，

建立什么“社會保障基金”，鼓吹什么“出售國有股充實社保基金”，實在是有點小題大做。而且如果沒有明確的目標和制度設計，錢聚集到哪里，哪里就會出現腐敗。當然，我并不反對建立社保基金。不過根據我的分析，這個社保基金不是為了解決歷史欠賬的，而是為了應對我國2030年左右面臨的深度老齡化危機。

《經濟導刊》：新體制能否順利運行，除了“板塊式結合”的制度架構，以及政府承

擔“轉軌成本”外，還有沒有其他需要注意的問題？

丁寧寧：還有兩個重要的問題。

一是要堅決制止提前退休。現在一些企業、事業單位，甚至政府機構，為了解決自身運轉上的矛盾，不顧勞動保障部門的多次禁令，繼續變換各種形式搞提前退休，對于我國的養老保障體制是一個很大的威脅。養老保障體制的繳費率和替代率是按照退休的平均年齡和退休后的平均余命來測算的。提前退休大大降低了實際的退休年齡。據勞動保障部的資料顯示，我國近幾年的平均退休年齡僅51歲左右，期望壽命在70歲以上，平均壽命大大高于制度設計值（10年）。這樣下去，不僅降低了養老保障制度的尊嚴，而且將大大加重政府財政的負擔，使新體制無法正常運行。

二是要將合法收入盡量納入工資基數。現在的養老社會統籌的繳費基數大大低于職工的實際收入水平。其結果是實際繳費水平和替代率水平均大大低于制度規定的水平。這樣一方面增加了社會統籌部分政府財政的負擔，另一方面當職工退休時又會產生心理上的不平衡。當然不可能把所有的獎金都納入工資基數，但那些已經形成固定收入的獎金和各種補貼，還是應當納入工資基數。這也是一個“數目字管理”的問題。合法收入，合法納稅，合法繳費，合法消費，合法儲蓄和投資，所有這些，是一個守法社會的信用基礎，也是新體制順利運行的基礎。

資 料：

多國退休保障制度比較

近年來，很多國家根據自己的國情，對本國的養老保險制度進行了改革，對我們有一定的啟示。

美國退休保障制度

美國的退休保障制度由三大支柱構成：

支柱一：社會保障。是強制性的政府養老計劃，由雇主和雇員分別繳納。

支柱二：私人養老金計劃。通過稅收減免和激勵的方式，鼓勵雇主為雇員提供退休計劃，是吸引和留住雇員的關鍵福利。如目前流行的401(K)計劃。其流行的原因是：對雇主來說比較便宜，對雇員來說，自己可控制繳費金額，控制基金投資，并在資本市場中獲利。

支柱三：個人儲蓄。是對社會保障和私人養老金計劃的補充。

美國現在的社會保障制度是從1935年開始實行的。在這個制度下，雇員每月向國家交納月收入的7.5%，由雇員所在公司交納另外的7.5%，記在勞動者的名下，對獨立勞動者，國家征收其月收入的15%。退休金的數額根據每個人在工作期間向稅務局申報的收入的平均數來計算。退休金還根據生活費用的漲幅按比例調整。

由于退休金不能滿足退休者的全部需求，因此私營退休金管理公司提供儲蓄服務。這項服務是讓勞動者在工作期間參加儲蓄，以彌補退休金不足。

目前國家每月支出120億美元用于支付退休金。由于人口中的一大部分人還處在工作階段，因此從1998年以來，國家退休基金的退休金收入多于支出。

美國規定男女退休年齡都是65歲，由于人們的預期壽命在延長，退休年齡也相應上升，已決定改為67歲。

智利養老金制度

通過建立養老基金，進行強制性的個人儲蓄，即工資收入的10%用于支出養老金，允許更多的自愿繳款，所有繳款都免稅。國家規定了由多家商業公司經營管理養老基金會，繳費者可自愿變更養老基金。

1981年以前，“保障基金”都由國家掌握、管理和負責。1981年以后成立了11個退休基金管理公司，負責管理所有勞動者的退休基金。

勞動者每月交納其工資的12%，連續交納25年后就可以退休，退休金從交納的基金中支付，這筆基金由退休基金管理公司管理。

在退休基金管理公司中，交納的基金要積累到一定數額以后，才夠支付退休金。專家預計，將有50%的退休人員領取的退休金相當于一份最低的工資，因為用他們交納的基金支付不了更多的退休金。

智利人口老齡化速度較快，因此基金越來越少。最遲到2015年，將由國家負責支付退休金。

參加現行退休制度的人數占全國勞動力的90%，目前交納的基金的主要問題是因為解雇和失業而沒有連續性。

智利的最低退休年齡為男性65歲，女性60歲。

西班牙養老金制度

西班牙只有向國家社會保障委員會交納退休基金才有權領取退休金。基金必須交納15年，而且其中兩年必須是在獲得退休權利的前15年內。

在工作期間交納基金在35年以上者，可以領取全額退休金，即100%的退休金；交納基金25年的人，可以領取80%的退休金；交納基金滿15年的人，領取50%的退休金。

西班牙社保體系12年來覆蓋了全部社會成員。所有公民一參加工作，就必須加入社會保障體系，對無能力交納保費的公民，可加入“輔助社會保險項目”。法律規定每個公民必須參加社會保障，而且必須達到最低線，并依法嚴格管理保費，如欠交將受罰，自愿交納超過最低線的部分，可得到國家的補助。

國家在未來繼續支付退休金方面面臨的危機之一是年青的交納基金者人數不斷縮小，因為西班牙是世界上出生率最低的國家。解決的辦法就是準許移民依法入境。

香港強基金制度

從2000年12月起，香港的雇主、雇員及自雇人士均必須參與強制和私營退休儲蓄計劃，定期作出供款。在整個雇傭期內，雇主最低繳費率為雇員收入的5%，雇員繳收入的5%。受托人的準入由強基金管理委員會批準。該基金可投資于一只或多只基金，規定必須至少有一項基金為保本基金，可投資于債券、股票，存款或已列于強基金條例的許可投資工具。（季紅）