地方政府如何舉債融資

通過舉債的方式，擴大加快地方性項目的建設規模和速度，不失為一種事半功倍的辦 法，但舉債規模及模式不盡相同——□北京市海淀區財政局 高 燕 王 森中央或地方政府通過發行公債、舉借外債，來彌補財政赤字、籌集基本建設資金、擴大 內需，最終達到調控經濟的目的。發達國家比較注重地方政府舉債這種融資手段，尤其在城 市公共服務中廣泛采用借款做為籌資手段，地方政府借款占全部地方政府收入來源多在10％ 以上。

地方政府舉債的必要性

從融資的效率來看。如果地方政府要進行一些資本性項目的支出，那么地方政府最基本 的兩個選擇是：借款籌資和增稅籌資。要知道，通過政府舉債所籌到的資金，最終都要以增 稅來彌補。對借款籌資和增稅籌資的選擇，實際上是對增稅時間的選擇。打個比方，借款籌 資相當于未來期間內的多筆小額稅，增稅籌資相當于目前的一筆大額稅，這兩種方式征到稅 款的現值必須相等。那么，從效率因素看，考慮到對納稅人的額外負擔，根據西方財政學勞 動供給決策理論，額外負擔隨稅率的平方而增長，即如果稅率翻一番，額外負擔就要翻兩番 ，因此，一筆大額稅所帶來的額外負擔要大于多筆小額稅。由此來看，借款籌資從效率看要 較優于增稅籌資。

借款籌資符合刺激需求的需要。借款籌資和增稅籌資的選擇取決于失業和通貨膨脹的水 平，當失業率低、社會總需求膨脹的時候，通過增稅籌資從私人部門吸走一些支付能力，可 以起到控制需求的作用；相反，當失業率高、社會需求不足時，以借款籌資則可以達到刺激 需求的目的。因此，鑒于目前我國擴大內需、加速基礎設施建設的現實需要，應該放寬對地 方政府借款籌資的限制。

地方政府舉債也更符合投資決策準確性的需要。在利用大量紛雜、多變的信息進行經濟 決策時必須采用分權手段。由中央政府統一代替地方政府籌集資金和分配資金，雖然可以避 免地方政府借債過多而帶來財政風險，但許多國家的財政實踐表明，中央政府在代替地方政 府進行項目選擇時往往不夠準確；而且中央財政取代金融中介向地方按一定的標準和條件轉 移資金時，也不如金融機構在行。另外，在中國這樣一個地域遼闊的國家，各個地方的情況 差異比較大，中央政府采取一刀切的辦法統一代替地方政府進行舉債，效果不好。

地方政府在資本項目融資上具有中央政府不可替代的優勢。大多數城市設施具有資本密 集型特征，中央政府經常性財政收入難以滿足這種巨額支出，既然自有資金不能滿足資金需 要，這就產生了地方政府的借款融資需求。無論是在理論上還是在實踐中，都沒有理由不讓 地方政府通過借款為資本項目融資。資本項目不同于經常性項目，前者的受益期不限于短期 ，而遞延到今后許多年。根據收益者分擔成本的基本原則，作為公共服務中資本項目的成本 ，應該分攤到各期受益人身上，客觀上要求一種能將負擔向后遞延的公共融資形式。借款機 制通過將資本項目利益與成本的內部化而提高了地方政府活動效率，并符合受益公平的原則 。

地方政府的舉債規模

確定舉債規模，關鍵是建立具有中國特色的地方政府債務預警體系。

根據世界各國經驗，發達國家債務累計額最多不超過當年GDP的45％，與同期財政收入 占GDP比重大體相當，并以此作為控制債務的最高警戒線。又如《馬斯特里赫特條約》對加 入歐元體系國家的債務負擔率和赤字率的控制線分別是60％和3％，這種限制性規定已被非 歐元體國家所普遍接受，成為控制本國財政赤字與債務規模的國際公認警戒線。

我國中央財政收入占GDP比重相對較低，即使加上預算外部分也僅有20％左右，中央財 政含利息支出的赤字率大約為2.3％。因此我國債務負擔率和赤字率的控制線也應該相應調 低，債務負擔率警戒線水平應該與同期財政收入占GDP比重大體一致。在2001年初全國人代 會上，朱總理提出我國政府債務警戒線應控制在GDP的20％以內。

結合北京海淀區債務負擔率和年度債務率的警戒線，從我區實際情況出發，1998年、19 99年區財政收入占GDP的比重平均約為10％，因此從總量性指標來看，海淀區的債務負擔率 和年度債務率應控制在10％和3％左右比較適宜。

以下三個指標形成地方舉債規模警戒線：

1.財政能力與債務余額（累計額）的比率。這一比率100％是安全線，80％應為警戒線 。

2.當年債務還本付息額與財政能力的比率。這一比率以30％為宜，這是安全線。40％是 警戒線，50％應視為緊急狀態。

3.短期債務與財政能力的比率。該指標35％為安全線，45％是警戒線，55％時應視為已 經開始進入緊急狀態。

各種舉債模式的利弊分析

國債轉貸資金

國債轉貸資金，是指財政部將國債專項資金的一部分，轉貸給省一級政府，用于地方經 濟和社會發展建設項目。省級政府決定和落實還款資金來源，在本省范圍內統借、統籌、統 還。1998年北京市國債轉貸資金的還貸期限為6年（含寬限期2年），年利率為5.5％；1999 年還貸期限為10年（含寬限期2年），利率實現“兩頭浮”，按照銀行一年期存款利率上浮0 ..3個百分點確定發債利率，再同等確定轉貸利率。

根據1999年海淀區政府向市財政借的兩筆國債轉貸資金（1.1億和5000萬）來看，利率 是按1998年文件定的，為5.5％，期限是6年，用區財力償還。可以看出，國債轉貸資金期限 比銀行貸款要長；利率比銀行貸款略低，而且以后如果爭取到1999年文件以后的國債轉貸， 利率會更低；手續要相對簡化；還款時如果區財力確實緊張，還有一定的回旋余地。因此， 中關村科技園區建設中道路改造、拆遷準備的政府舉債，應盡量爭取國債轉貸。但是，國債 轉貸的一個最大弊病是上級控制較嚴而導致轉貸資金額太小，不能滿足用款需要。

由區屬重點企業以資產做抵押或區財政做擔保，向金融機構舉債

這是一種地方政府間接借款的方式，雖然用各種資產進行抵押擔保，但最終還得用區財 力償還。這種方式的特點是借款數額大，期限可長可短，利率稍高但符合市場利率，可以滿 足各種用款需要，因此，目前中關村科技園區建設中道路改造、拆遷準備的政府舉債主體資 金就是用這種方式籌集。這種方式的另一個優點是對區財政來說這是一種“軟債務”。“軟 債務”有兩個含義，一是抵押資產可以做第一道擋箭牌；二是現在的國有金融企業和各級政 府有著千絲萬縷的聯系，如果債務到期時區財政財力確實發生困難，仍可以設法申請金融機 構延期，以資本性項目建成后多年內才能見社會效益為理由，延長還款期限。這種借款的主 要弊病是手續比較復雜，用于抵押資產的評估費用等一些前期借款成本也比較高，大額借款 容易取得也放松了對財政風險的防范。

向上市公司或社會其他機構融資

除了向銀行金融機構借款，還可以向上市公司或社會其他機構融資。許多上市公司在募 集公眾資金以后，資金充裕而出現一定程度閑置；還有一些如信托、保險、投資公司、郵政 部門等可能有待投資資金的社會其他機構。這些都能成為我們的貸款主體。此融資方式的利 弊同銀行借款類似。

浦東發展模式

浦東新區控制的建設財力每年基本在40－50億元，其主要構成是：第一部分是預算內（ 10億/每年）直接安排；第二部分是預算外，有土地批租收入（4億/每年）和養路費兩項； 第三部分是浦東發展基金（25億/每年）；第四部分是借款（10億/每年）。此外，政府為了 加快建設速度，負債超前建設。負債包括兩部分，一是具體項目承辦單位，由政府作保證， 向銀行貸款。二是幾大開發公司承擔的政府開發職能而承擔的債務。截止到現在，政府負債 是56個億，加上開發公司為120個億左右。

政府負債的管理。據悉，全部建設貸款并沒有在財政局帳面反映，除開發公司貸款外的 其他政府性貸款由管委會計委掌握。因此從法律意義上講，財政不是貸款的償還人，但事實 上還款責任卻由政府財政來承擔。

關于政府債務的償還問題，浦東新區采取每年按照10億元左右的規模建立償債基金的辦 法，歸還相關債務。償債基金的主要來源是預算內安排5億元左右，浦東發展基金安排5億元 左右（浦東發展基金是由市財政掌管，按項目撥付使用，不屬預算內資金）。

當然，要借鑒浦東發展模式也存在著一些難題：海淀區沒有類似于浦東發展基金的提取 ，浦東發展基金是在中央兩稅的增量中提取，在浦東的建設財力中至關重要，到目前已提了 120億。因此，海淀區必須跟中央要更多的優惠政策。應該指出的是，如果不給海淀區批一 個象深圳、浦東那樣的特區，卻要在這塊地域里建成世界一流的科技園區，政策、人才激勵 和資金都會成為制約瓶頸。

平安大道模式

平安大道模式是北京市東、西城政府將拆遷任務下放給下面的房地產開發公司，作為補 償，每家房地產公司可在負責路段的鄰近區域或其他區域分得一定的“附贈地”的模式。這 是一種集籌融資和市政基礎設施建設兩個階段的工作于一體的模式。具體落實此項工作的東 、西城政府將拆遷包袱承轉給房地產公司，房地產公司也得到了商業利益，這是一種雙贏的 模式。

平安大道模式從減少中間環節的角度來講，它應該是能起到節約資金又達成經濟性的作 用。此外，平安大道模式中財政是不負債的（或者負債較少），不會影響到今后若干年的財 政開支結構，只會影響到區政府中部分部門的土地使用權利益。但是此模式也會帶來一些弊 端，房地產公司會過分追求商業利益，缺乏長遠規劃設計，或者利用所獲得的土地的壟斷性 而獲取高額利潤。

資產證券化、BOT、TOT和BT等融資方式

資產證券化，指資產的擁有者以資產本身未來的現金流作為抵押，在資本市場以發行證 券的方式進行變現性融資。此種模式旨在將缺乏流動性、但能夠產生可以預見的現金流入的 資產轉換成在金融市場上可以出售的債券，從而盤活存量資產，提高現有資產的流動性。但 對于中關村科技園區的道路拆遷項目來說，由于不存在未來的現金流入，因此難以適用這種 辦法。

BOT模式，即為“建設——經營——移交”模式。其要義就是政府把基礎設施項目交由 國際商業資本和私人資本進行投資、建設和運營，到了約定期限將項目無償移交給項目所在 地政府。這是目前國際上較為流行的一種融資辦法，在一些國家特別是發展中國家基礎設施 建設中較多應用，在我國也被廣泛采用。

BT模式，指“建設（包括投融資、建設、運營管理）、移交”的方式，即政府就一些工 程建設項目，通過市場化運作選擇具有一定實力的投資人作為投資主體，由其發起組建項目 公司，政府授予項目公司一定期限的經營權，項目公司作為獨立的項目法人具體承擔對工程 項目的投資、融資、建設和運營管理，并以設施收益取得回報，經營期滿后將設施無償交給 政府。它和BOT的區別僅在于，BT模式融資、建設、運營都是由一個項目公司負責。上海高 速公路建設就是采用這種方式。

TOT模式意為“外國政府自籌資金投資——給中國企業轉讓經營權——移交經營權”， 即政府通過出讓已建成的基礎設施的權益和未來經營權益，由外方在經營若干年限內收回全 部投資和合理的回報，經營期滿后將無償交還給政府的一種投資方式。