剩余勞動力轉移的挑戰

農村剩余勞動力向城鎮轉移的進程已沒有后退的余地。加快城市化步伐是解決農村剩 余勞動力的根本出路。□ 國務院發展研究中心研究員、市場所副所長 陳 淮博士

農村剩余勞動力向城鎮轉移的進程已沒有后推的余地

在未來的中長期戰略發展過程中，我國國民經濟發展過程中面臨的最大難題仍屬就業。

中國是一個人口大國，就業崗位的供不應求是一個長期現象。在建國以后的歷史發展過 程中，我們都曾多次面臨過相當嚴重的就業壓力。90年代中后期，我國的就業形勢再次驟然 嚴峻。在國有企業職工大量、普遍離開勞動崗位的“下崗”問題之上，農村剩余勞動力向城 鎮和非農產業轉移的問題構成了就業形勢的新特征。

“十五”發展過程將是我國農村剩余勞動力向城鎮大規模轉移的過程。按照已經寫入“ 十五”計劃的數字，在此期間將有4000萬農村剩余勞動力轉向城鎮和非農產業就業。這4000 萬農村剩余勞動力相當于 “十五”初期我國城鎮從業人數和職工人數的18.87％和35.71％ 。

事實上，從農村的發展需要和提高農業生產率的要求看，5年轉出4000萬剩余勞動力還 是遠遠不充分的。從城鄉平衡發展的要求看，我們需要在未來5到10年左右的周期內，每年 向城鎮和非農產業轉出1500萬到2000萬農村剩余勞動力，也就是說，在10年左右的周期內農 村剩余勞動力轉出的總規模需要達到1.5億到兩億人才行。實現這樣一個轉出規模，我們才 能保證留在土地上的農民的收入增長速度跟上國民經濟擴張的速度、跟上城鎮居民收入的增 長速度，才能保證城鄉之間的利益矛盾不至激化。

上述估計是否太過夸張了呢？一個事實是，我國的可耕地只占世界耕地面積的7％。按 照世界平均的農業生產率大致推算，我國的種植業最多只需要4000萬到5000萬人就夠了。而 2000年末我國鄉村就業人數為4.99億人！

我們能否推遲這樣一個農村剩余勞動力轉出的歷史進程呢？不能。在“九五”末期以來 的研究中，人們已經得出一個高度共識的結論：可持續地提高農民收入的辦法只能是減少農 民。從時間上說，中國農村剩余勞動力轉移的問題已經沒有了后推的歷史余地。不作好這件 事，中國向市場經濟轉變的改革就沒有希望，工業化、現代化就沒有希望。

城鄉勞動力對就業崗位的競爭趨于激化

在“九五”發展過程中，盡管農村剩余勞動力向城鎮轉移的規模和速度已經在不斷增加 ，但那時城鄉勞動力所面臨的就業市場基本上是處于分割狀態的。因而前期城鄉勞動力對勞 動崗位的直接競爭并不十分普遍。

“十五”期間，這種就業市場的分割狀態將明顯趨于瓦解。從目前的發展趨勢看，市場 導向下的競爭就業已經成為“十五”期間就業崗位配置的基本原則，城鄉戶口壁壘已經明顯 松動，歧視性的地方就業政策正在被加快清理。另外一個明顯趨勢是，隨著時間的推移，一 方面城市勞動力正在不斷降低選擇就業崗位的條件，而另一方面農村進城務工人員正在通過 種種就業技能的學習途徑努力提高自己對就業崗位的競爭能力。城鄉勞動力對有限就業崗位 的直接競爭已經不可避免。而更為值得擔心的是，這兩部分勞動力群體中最先相互“碰撞” 的，很可能是農村剩余勞動力中年輕力壯、流動性強、具有一定文化基礎的相對強勢群體和 城市勞動力中年齡偏大、勞動技能單一、文化素質較差的“下崗”職工等弱勢群體。可以肯 定的是，未來社會對勞動力市場的政策訴求中，要求“公平”和要求“保護”將成為最明顯 的呼聲。如何協調城鄉勞動力對就業崗位的競爭，避免城鄉兩大勞動者利益集團之間的利益 矛盾激化，將成為對我國正在發育的勞動力市場和正在不斷規范的就業政策的嚴峻考驗。

加快城市化步伐是根本出路

“九五”末期，在對重大戰略難題的研究中人們已經認識到，中國前期的經濟發展存在 一個明顯缺陷，這就是城市化嚴重滯后于工業化。人們共識，應對農村剩余勞動力轉出的歷 史任務、緩解日益尖銳的就業矛盾、調整城鄉之間經濟關系、縮小東西部發展差距以致實現 資源節約、轉換經濟增長方式、促進產業結構升級、加快基礎設施建設步伐、調整人類經濟 系統與自然界之間關系并實現可持續發展等的共同解決辦法就是發展城市。

但“十五”計劃所強調的城市發展重點是小城鎮和中小城市。為突出這一意圖，“十五 ”還特別強調，要“防止盲目擴大城市規模”。

現在看，我們的城市化戰略需要重新回答一個問題：究竟是“孩子長多大就得作多大衣 服”還是“衣服能作多大就讓孩子長多大”？

中國迫切需要更多的就業崗位。而在工業化進程中，新增就業崗位主要是由城市經濟創 造出來的。城市經濟對就業崗位的貢獻主要表現在三個方面：一是重新優化組合城市經濟資 源，開拓新的產業領域。在自給自足的自然經濟條件下，人的需求范圍是非常有限的。在社 會化大生產和城市社區的環境中，新產業發展的需求基礎才能被不斷創造出來。二是深化社 會分工，推動社會服務業不斷發展。在現代經濟中，就業崗位的增量部分主要來源于社會服 務業的發展。三是城市建設本身也會提供大量的就業崗位。城市基礎設施建設和房地產業的 發展需要大量的勞動力投入。

事實上，我國過去兩年來的實踐的發展并未按照“十五”的設想展開。2000年以來，各 地普遍啟動并呈現出極大活力的并非是小城鎮，而恰恰大中型中心城市的規模擴張以及與此 相應的城市建設加速和城市經濟活躍。

大中型中心城市先于小城鎮、小城市而出現加速擴張是一個符合客觀規律的必然結果。 中國的小城鎮、小城市應當發展。但必須明確的一個基本認識是，小城鎮、小城市發展的前 提是社會化分工的廣泛發展。在現代社會經濟系統中，沒有大中城市的分工組織作用，人們 主觀想象中的“城鎮化”根本就不可能出現。中國是一個幅員遼闊的大國，在經濟全球化和 中國“入世”的推動下，各地都需要有自己的能夠直接與國際社會接軌的現代化“窗口”城 市。而且大中型中心城市一直是中國經濟發展過程中的資源配置重心，結構調整和存量資源 優化重組的要求要遠比農村社區的城鎮化改造更為迫切。“九五”中后期以來，我國地級以 上的230余座城市始終保持了兩位數的增長。一個不容忽略的事實是，如果不是過去兩年大 、中城市的加速發展為新轉出的農村剩余勞動力提供了更多的就業機會，我們今天面臨的就 業形勢會比現在嚴峻得多。可以預見，在今后一些年中，大中型城市的發展不僅仍將是國民 經濟保持較快增長速度的最重要支持力量之一，而且也仍將是新增就業崗位的主要來源。

通過制造業發展把更多就業崗位轉移到中國來

現在看，制造業仍是提供就業崗位的最多產業之一。從現實出發，中國應當加快制造業 的發展步伐。事實上進入新世紀后，我國制造業已經成為擴張最快的產業領域。當前，中國 彩電、洗衣機、冰箱、空調、微波爐、摩托車等產品的產量規模已是當之無愧的世界第一。 2001年，日本通產省發表的白皮書第一次提到，中國正在成為“世界的工廠”。

在以家電、手機等產品為代表的制造業出現新一輪擴張的同時，作為工業化階段制造業 典型代表的轎車工業也開始萌動。2001年以來，中國轎車市場的最大特點是新品牌、新型號 層出不窮。其中不僅有一汽、二汽、上汽以及天汽等老牌轎車生產基地的新產品，而且很多 省區新廠家的產品也在“家庭車”概念上盡奪風頭。2002年前半年，我國轎車的產量和銷售 量的同比增長速度均在30％以上。

發展制造業的最大意義就在于我們要積極參與對有限就業崗位的國際化競爭，爭取把更 多就業崗位轉移到中國來。

在當前經濟全球化的進程中，一個基本趨勢是，在世界范圍內就業崗位的增加速度遠遠 趕不上經濟本身的增長速度、擴張速度，就業崗位正在成為最稀缺的資源。另一個趨勢是， 發達國家在爭取占據更有利分工領域、從高科技產業中獲取更多國際比較利益的同時正在喪 失對就業崗位的競爭能力。勞動密集型產業，其中包括制造業，向后起的工業化國家轉移已 成明顯趨勢。

從現實情況看，未來一段時期內就業崗位的國際化競爭已經不可避免。從我國的切身利 益出發，我們需要高度重視這一態勢。要積極參與而不是回避這一競爭。在世界經濟增長放 緩的形勢下，我們的產業政策調整、產業結構升級以及經濟體制改革等各項戰略措施，應當 有利于參與這一競爭。爭取把全球有限的就業崗位更多地配置到中國來，這應當成為我們加 入世界貿易組織后的一個新的戰略目標。

“就業優先”應當成為最重要的戰略取向

從理論層次上看。工業化階段的經濟發展歷來有兩條基本思路。一條是物的擴大再生產 優先，另一條是解決人的問題優先。但是，在我國的中長期戰略發展過程中，我們更需要正 視的是特殊性。

我國最大的特殊性就在于，占我國勞動人口主要比重的農民還遠未完成從自然經濟下的 小生產者蛻變為按照市場方式與生產資料相結合的勞動者的過程，農村剩余勞動力向非農產 業轉移的高潮正在開始。這個特殊性決定，緩解社會利益矛盾以及實現經濟發展目標在很大 程度上依賴于就業狀況的改善。這就需要我們把“就業優先”作為最重要的戰略取向。

就業優先的基本含義是勞動者基本生活保障優先。就戰略思路看，就業優先原則應當重 點體現在以下幾個方面。

第一，勞動力市場發育要優先于其他要素的市場發育。當前，在勞動力市場發育上有三 個需要澄清之處：首先，鼓勵勞動者成為小商品經營者、股份合作制下的合伙人不是勞動力 市場發育的主要方向。強化勞動者與生產資料之間內在經濟聯系是自然經濟、小商品經濟條 件下調動積極性的有效方式；而社會化大生產基礎上的市場經濟要求的恰恰是弱化勞動者與 生產資料之間的內在經濟聯系。在市場經濟條件下，受雇于資本的勞動者是大多數，他們才 是勞動力市場的主要參與者。其次，對農村剩余勞動力采取歧視性政策不利于勞動力市場的 良性發展。我國的發展戰略應當是逐步建立起符合農村工業化、城市化方向的非歧視性勞動 力市場 ，消除城鄉、工農利益矛盾趨于激化的潛在威脅。三是無規則的自發狀態不是合理 的市場競爭狀態。由于不同勞動力群體自身的再生產費用不同，對社會經濟矛盾的影響程度 不同，勞動力的市場參與規則不但要協調競爭秩序，而且要協調不同群體之間對有限崗位的 競爭矛盾。

第二，勞動者利益要適度優先于資本利益。市場經濟下勞動者利益的基本體現是通過就 業獲取收益。集中化與規模經濟、減人增效等都是提高資本收益的措施。促進中小企業、勞 動密集型產業發展的政策都是有利于就業和勞動者利益的政策。國企改革、結構轉換、企業 規模結構調整以及技術手段改進等方面政策需要與就業崗位的增加密切結合起來。

第三，降低失業率的調控政策要優先于結構升級政策。從長遠過程看，在我國的經濟調 控政策中，對增長速度、信貸規模、貨幣發行、財政與外匯平衡、總量平衡等方面的控制應 當適度服從于降低失業率的要求。其中特別值得注意的是，產業升級政策不應以不適度地犧 牲社會就業水平為代價。

第四，有利于促進就業和完善社會保障制度方面的政策成本要優先于其他財政支出給予 安排。城鎮扶困、完善社會基本保障制度、國有企業職工體制身份轉換、社會培訓成本、下 崗職工再就業工資補貼以及向衰退區域導入新產業等方面的政策成本應當在中央與地方政府 的財政支出中給以優先保證。對就業矛盾格外突出的局部區域還應采取特殊對策，要盡快制 定和出臺衰退區域經濟振興扶持政策。

第五，在社會發展過程中，就業崗位增加要優先于社會收入水平提高。按照一般規律， 社會收入水平、生產率和就業崗位之間存在著相互連動的關系。收入水平增加總是建立在生 產率提高基礎之上的，而生產率提高總是會形成對就業崗位的排斥。在我國未來一段時期內 的戰略措施中，有必要特別注意控制社會收入水平的提高速度，一方面盡量減低由此形成的 對就業崗位的排斥；另一方面要防止過度推高城鎮勞動力再生產費用水平，從而造成社會保 障體系發展的困難。

當前，勞動力市場的發展需要政府政策的強力支持。在未來一個較長時期內，中國勞動 力市場政策的主要指向應集中于以下若干方面。第一，促進供求信息的充分傳達。第二， 防止供求不平衡導致交易價格被壓低到供給成本之下。第三，保證有限的就業機會優先分配 給最優秀、最有效率的群體。第四，更多給予私人資本以發展機會，促進就業崗位的增加。