農業結構調整和稅費改革

黨和政府始終十分重視減輕農民負擔問題。一些經濟較發達的地方，農民負擔問題已基本得到妥善解決，但在個別貧困地區，農民負擔問題仍相當嚴重，這既挫傷了農民擴大生產規模的能力和積極性，又影響了黨群關系。中國幾千年的歷史發展證明：農民負擔關系著國家興亡。所以社會各界必須高度認識農民負擔問題，切實把減輕農民負擔落到實處。

農民負擔基本情況

農民負擔的內涵。農民負擔是農民向社會提供的剩余產品與勞務的總和，體現著國家、集體與農民之間的利益分配關系。具體有稅收負擔、合同內費用負擔、合同外費用負擔、勞務負擔、隱性負擔。所謂農民負擔通常指：政府及其部門向農民征收的一切稅費，包括稅收、鄉統籌村提留、農村義務工和勞動積累工以及集資、攤派、罰款等。有合理和不合理之分。合理負擔是國務院《農村承擔費用和勞務管理條例》規定的農民負擔，即指農民履行所承擔的義務需要繳納的各項稅費。而不合理負擔則是指超出履行義務范圍的稅金、提留外向農民的各類行政性收費、集資和攤派等。它包括稅收負擔、價格負擔和社會負擔等多方面即隱性負擔，隨機性強、負擔率高，是當前農民負擔的重心所在。

農民負擔的現狀分析。改革開放后農村經濟得到了發展，與此同時農民負擔卻屢減不輕，變化無常：

農村合理負擔呈下降趨勢。體現在：1990年～1994年全國農民人均純收入年均增長是15.5％。負擔年均增長為15.4％，兩者基本上是同步增長；1995年～1998年間，農民人均純收入年均增長為11.1％(未扣除價格因素)，負擔年均增長是6.4％，低于收入呈下降趨勢。1998年農民負擔出現回落，比上年減少了1.2％。

農村稅收負擔日趨加大。農村稅收負擔是流轉稅和直接稅的總和。在流轉稅完全轉嫁的情況下，1994年～1998年期間，農村稅收負擔由1606.40億元增長到2864.21億元，農村稅收負擔占全國稅收總數的30.67％，占農村GDP比重10.84％；在流轉稅不轉嫁情況下，農村稅收負擔從690.49億增長到1202.27億元，占全國總稅額的13.96％，農村GDP比重4.94％。

農村隱性負擔居高不下。進入20世紀90年代后，雖然農民的合理負擔基本得到了有效控制，但是所承受的不合理負擔則越來越沉重。主要表現在：1以各種形式變相提高規定限額，如一些鄉、鎮不按《條例》和《實施辦法》的規定提取比例，有的鄉、鎮為多收取鄉村提留款，虛報上年增收水平，人為提高人均收入指標；2亂收費，亂罰款，亂攤派有禁不止，比如一些地方農村自訂“土政策”，“罰”字開路，以罰代法，以罰代政策，以罰代替工的現象十分嚴重。據農業部統計表明，1991年能夠統計到的農民支出的行政性事業費高達17.7億元，各種罰款23.1億元，集資攤派41億元，其他社會負擔38.1億元。上述各項合計，人均13.8元，占上年人均純收入的2.5％。

區域的差別。我國經濟發展存在3個不同層次的地帶，即東部經濟比較發達的地區，西部經濟不發達地區以及介于兩者之間的中部經濟一般發達地區，相應的農民的負擔也不一樣。1995年東部農民負擔率是6.3％，中部6.4％，而西部貧困地區農民的負擔率為6.7％，大大超過了東部經濟發達地區。

糧食收購政策出臺遲緩，多渠道收購難確保農民收益。我國每年的糧食收購保護價格政策都是在糧食收購期結束后才出臺，國有糧食購銷企業只能參照當年市場價格先行收購，暫時支付部分款，等到國家保護價出臺后再通過二次結算補差價。由于糧食收購存在主渠道可以實行二次補差，而多渠道無法補差問題，給農民造成損失。

農民負擔沉重的原因

“二元經濟”引起農村產業結構不合理。我國有80％的農業人口，農業是國民經濟的基礎，我國一、二、三產業的比重分別是30％、40％和30％。改革開放以來，我國農業綜合生產能力大大提高，同時人民的消費方式發生改變，由注重溫飽型的物質消費向注重小康型的領域過度，由于二元經濟現象，現行農業生產體系不能滿足這一要求，農產品全面性的供過于求，結構性失衡加大。

我國地區經濟發展的不平衡性。我國國土遼闊，地理環境復雜，在我國東部地區由于自然生物資源條件比較優越，是各種農副產品的主要產區，加上教育、科學事業發達，水陸交通方便，從而成了我國工業、商業、金融業和技術信息的匯集地帶，人民的收入比較高。而西部遠離海岸線、地勢險峻、交通不便、干旱缺水無論是發展農業還是發展工業其成本都要高于東部，因此人民收入很低。

農民的文化不高。根據1998年全國農業普查統計，我國農村從業人員中文盲半文盲占14.1％，小學占42.15％，初中占38.04％，高中占5.07％，中專占0.57％，大專及其以上只占0.16％。鑒于此種知識水平不能很好地掌握科學種田的方法，也就無法達到增加收入的目的。

農村賦稅政策不合理計征加重農民負擔。一是計征價格倒掛，現行農業稅率按1.10元/公斤征收，而近兩年糧食最高價不超過1.00元/公斤，征稅標準高于實際價格；二是重復征收，原來旱田改種植柑橘，水田改為魚池的不僅要征收原有的農業稅，還要按改后的實際生產收入征收待產稅。職能界定不清，“缺位”、“越位”現象嚴重，機構臃腫財政供養人口龐大。

減輕負擔的有效途徑之一：農業產業結構調整

2000年年初召開的中央農村工作會議，進一步明確提出，農業、農村經濟發展新階段的中心任務是實行戰略性的結構調整。

堅持以市場為向導，改變傳統種植業結構。我國傳統的種植業主要集中在土地資源密集型農產品生產上，由于受到價格、成本、質量等因素的影響，競爭力不強。因此一些糧食作物應該在確保國家糧食最底安全標準的前提下立足市場多樣化需求，生產市場看好的產品，扶持優質糧食品種的生產。同時改變只求產量不求質量的片面觀點，發展一些具有地區特色和民族風格的土特產品。

大力發展鄉鎮企業，向產業化發展。“科學技術是第一生產力”，轉變農業增長方式提高農業產業化，關鍵是抓好科學技術的推廣和農民科學知識的教育。利用自身優勢以市場需求為導向，以經濟效益為中心，對農產品實行產供銷一條龍、農工貿一體化的經營形式，支持鄉鎮企業健康發展，農村供電、水利、道路等基礎設施建設。加強對農業科技研究的投入，控制各種污染，支持有機肥、有機農藥和優良種苗的研究，走綠色農業道路。發展農產品加工同時國家應采取措施促進小城鎮建設發展二三產業，增加勞動就業促進農村經濟發展。

充分利用世貿組織規則中的農業補貼措施和國家對農業的支持保護，糾正“重工輕農”思想，中央財政應確定一個科學的補貼金額；完善糧食的購銷政策，穩定糧食收購價格，鼓勵農民從事林、牧、副、漁產業，提高農民的生產積極性。確保將農民糧食收益落到實處。

積極轉變政府職能，增加投入。農業發展要求政府必須按照市場經濟的規律來打破地區封鎖和行業壟斷，調節經濟管理和“市場失靈”，為農民提供信息服務。財政部門作為政府的重要職能部門，要切實保證增加財政支農資金投入，在嚴格執行《農業法》有關規定的基礎上，發揮財政資金的導向作用，逐步調整財政支農資金結構和投入方式，通過配套、貼息、補助等方式，引導社會各方面的資金投入到農業上來，使有效的資金發揮最大的效益。搞好產業規劃保證農產品的供給和需求的基本平衡。

合理調整區域布置優化資源配置。我國東、中、西部種植差異明顯，同一產業在不同地區表現不一，各地要根據自身優勢對農業結構進行戰略性調整，加強區域之間的互補與合作，實現“西氣東送”、“南水北調”，大力發展在國際市場有競爭力的勞動密集型產業。

減輕負擔的有效途徑二：農村稅費改革

農村稅費改革是繼實行家庭聯產承包經營后，黨中央、國務院為加強農業基礎、保護農民利益、維護農村穩定而推行的又一重大改革。

以二輪承包土地面積為依據，以1998年前5年農作物實際平均產量為依據同時要綜合考慮糧食保護價和市場價的因素來合理確定農業稅計稅土地面積、常年產量和計稅價格。對于承包土地達到一定規模的種糧大戶，要制定必要的優惠政策，適當減輕稅費負擔，保護農民的種糧積極性，對不承包土地的務工經商農民，由省級人民政府根據當地實際收取一定的資金用于發展村級公益事業。

以鄉為單位，以當年農業稅總額和上3個年度統籌提留款年度平均額為基數，計算出統籌提留款與農業稅的相關比例，按比例附加于農業稅上，在收繳農業稅時一并收繳。農業稅附加部分全部返還給鄉鎮，用于支付“三提五統”開支。鄉村兩級根據所得款項作出使用預算，量入為出地安排開支和興辦公益福利事業。

取消統一規定的勞動積累工和義務工，地方在實施過程中可以一步到位也可以分步取消，同時要明確有一個不超過3年的過度期限。對于大型水利基礎設施建設和維護，所需要資金應在國家和省級基本建設投資計劃中予以重點保證，對于小型農田水利建設項目，應從地方基本建設計劃中安排資金。對于中央部門和地方各級政府安排的公路建設、農業綜合開發、水利設施等基本建設投資應按照“誰建設，誰拿錢”和量力而行的原則；村內集體公益事業用工嚴格實行“一事一議”和上限控制的原則，不得強行以資代勞；除此之外，動用農村勞動力應當實行自愿有償的原則。

深化政府行政管理體制改革，減輕農民子女受教育負擔。轉變政府職能，精簡辦事機構實行縣鄉政權合并，減少財政供養人口。改輸血型財政為造血型財政，拓寬稅基培養主體稅種，促進縣鄉經濟發展，完善轉移支付制度。從長遠來看，政府應保證真正意義上的義務教育得到普遍實施，對農村中小學校收費進行專項治理，現實中政府要加大對基礎教育的投入。按照國務院(2000)5號《國務院關于進一步做好農村稅費改革試點工作的通知》，初步調查稅費改革后農民人均減負率：安徽為36％、河北39％、河南38％、山東36％。稅費改革作為國家減輕農民負擔的重大改革舉措提出，對減輕農民負擔，規范農村稅收秩序起到了一定作用。

總之，稅費改革和農業產業結構調整，作為農民減負和繁榮農村經濟的有效途徑應該協調并進。同時，要嚴格執行中央關于減輕農民負擔的各項方針政策，解決“三農問題”以保障農民的合法權益，發展農村經濟。