國企一石不能二鳥

國有資產的管理似乎正成為當前我國經濟體制改革新的關注點，一些省份和城市已開始引入外資和國內民間資本進行產權多元化的嘗試，對國有資產管理體制的討論也呈現出不斷升溫的勢頭。在分析各種各樣的國有資產管理方案時，人們往往忘記回答最基本也是最根本的問題，在市場經濟中國家為什么要經營資產？國有企業的經營目標到底是什么？大前提確定之后，關于國有經濟發展方向、國有資產管理體制、國有企業經營方式的討論，才能有共同的邏輯原點。

國家經營資產的經濟學理論基礎有如下幾項：1.生產資料公有制以實現更為平等的收入分配；2.國有企業作為推進工業化的工具；3.保證國家對戰略部門的控制；4.經營國有企業以實現充分就業；5.保證國家稅收；6.提供公共產品和服務；7.克服自然壟斷造成的市場失靈；8.國家作為大股東強化公司治理機制；9.利潤最大化，或者資產的保值增值（可以證明，在有效資本市場上，公司資產價值最大化等價于利潤最大化）。

在上述目標中，除了最后兩項以外，其他均為非商業目標。國家在謀求非商業目標時，不可避免地要犧牲效益，以資產的少增值為代價，滿足政府政策和社會的需要。換句話講，如果認可非商業性目標，就必須降低甚至放棄國有資產保值增值的要求，因為兩者本質上是相互沖突的。同樣的道理，如果我們追求的是資產增值，就必須減少或排除非商業目標對國有企業效益的影響。學術界在過去幾十年中的研究表明，國有企業“預算軟約束”和效率低下的原因正在于其多重的非商業經營目標。若不澄清國有企業的目標函數，僅在管理體制上做文章，我們或許永遠擺脫不了自相矛盾的困境。一石不可能兩鳥，管理體制再好，國有企業也無法同時兼顧商業效益和非商業的社會目標。

即使認定國有企業是國家的政策工具，其主要功能為承擔社會責任，我們也需要分析國家經營企業是不是實現這些社會目標的成本最小的方法。下面從政策成本出發，逐一討論上面列出的國有資產經營目標。

收入均等說。在完成了工業化之后，如何利用市場機制提高資源使用效率，通過可持續的經濟增長提高人民生活水平，成為新的經濟工作重點。經濟的發展和技術的進步使得通過生產要素占有的社會化以實現收入的平均分配這一傳統政策逐漸失去意義。

“十六大”提出了“確立勞動、資本、技術和管理等生產要素按貢獻參與分配的原則”，在新形勢下將生產要素的定義擴大到勞動以外的領域中。這意味著縮小收入差距的社會目標已很難再通過生產要素的全社會占有來實現，如果資本起碼從理論上講還可以共享的話，技術和管理在很多情況下是不可或不應讓渡的，因此無法共同擁有。試想如何將比爾·蓋茨的商業智慧和管理才能社會化？英特爾的芯片技術如果為全民所有，英特爾就不可能獲得超額利潤，也就無法投入巨資進行前期的研究與開發，若沒有研發，技術進步從哪里來？現代經濟中生產要素的不可讓渡性決定了“讓一部分人先富起來”的必然性，“十六大”報告也進一步提出“一切合法的勞動收入和合法的非勞動收入，都應該得到保護”，以及“完善保護私人財產的法律制度”。在新階段，國家應該依靠其他政策手段，調節收入分配。

近代市場經濟國家側重運用稅收和轉移支付等財政手段縮小收入差距。如果認為發展中國家財政制度不健全，這種分配政策不足以有效改變收入格局，仍然需要國家掌握資源，通過經營國有企業調整收入分配，我們就必須回答兩個相關的問題：在國有經濟占國內生產總值不到40％和全部就業僅1/9的今天，國家能夠在多大程度上利用國有企業調整全社會的收入分配？為了實現同樣的收入分配目標，經營國有企業和強化財政功能哪種方法成本更低？

實際上，就社會公平而言，機會的均等較之收入均等更為重要。在這方面，推進法治、抑制特權、防止腐敗和普及教育都是極為緊迫的工作，國家經營企業不僅和維護公平沒有緊密的邏輯聯系，并且有可能反過來導致機會的不均等。例如曾經在相當長的時期內，外貿、電信、銀行和保險等行業，只允許國有企業經營，國內民營資本無法進入或者沒有同等的進入條件，即為典型的機會不均等。

戰略部門說。我們認為，事關國家安全的資源和信息一定要掌握在國家手中，核心問題是如何定義戰略部門。廣義的戰略部門用“凡涉及國計民生”定義，面廣而空泛，不易把握，哪個行業與國計民生無關？即使對于國家認定的戰略部門如能源和軍工，國家經營也不是惟一的選擇。例如為了確保石油供給，國家可以擁有大型石油公司，也可以建立石油戰略儲備。軍事裝備的研發與生產也可以考慮由民營部門承擔。這里的討論又回到成本比較上，如何以較低的成本實現同樣的戰略目標？國有企業的選擇是否成本最低？

充分就業說。當前一些國有企業已經破產卻遲遲不能結束營業，顧慮之一是工人下崗。世界幾乎所有的國營企業都有一個特點：冗員。究竟應該通過國家花錢辦企業，還是依靠民間力量來創造就業？數據表明國有經濟創造工作崗位的效率遠遠低于民營部門，從1997年到2001年，國有部門的固定資產投資不斷上升，但雇傭職工的數量卻持續下降，民營和外商投資企業每年新增就業則在1500萬左右。資金投在民營部門中可以創造更多的就業機會。除了促進民營部門的投資外，政府還有另外一個選擇：將國有企業占用資源用于完善和充實社會保障體系，同樣可以達到維護社會穩定的目的，而且成本有可能比經營國企更低。

保證稅收說。持此說者認為，為了保證國家稅收，國家需要繼續經營國有企業。我們的計算表明，雖然國有部門的稅收貢獻大，國家也為此付出了巨大的代價。2000年國有企業繳納所得稅827億元，財政對國有企業的補貼為279億元，凈值為548億。此外，每年1萬多億的新增銀行貸款，國有企業獲得了起碼50％以上，其中部分貸款由財政貼息；在過去幾年中國家發行國債6000多億元，相信國有部門是最大的受益者；股市每年1000億左右的募集資金，絕大多數歸國家控股的上市公司使用；從1999年7月到目前為止，國有企業債轉股4050億元。此外國有企業還享有資源的壟斷使用，便利的市場準入等優惠。

問題是，首先，國家的金融系統能否照這樣的規模長期支持國有企業？依靠國有部門和經營國有企業以保證政府稅收的模式有無可持續性？其次，國家以這樣高的成本換取稅收是否合算？究竟是靠經濟增長增加稅收，還是給低效的企業輸血以維持不斷萎縮的稅基？

民營部門的稅收貢獻偏低的確是一個問題，但不能因此得出返回計劃經濟的結論，而是應承認和保護私有產權；優化稅率以減少偷稅漏稅的動機；拓寬融資渠道，降低民營企業對自有資金的依賴；加強信息系統的建設，提高實際征收率等等。

公共產品說。基礎設施、普及教育、國防等在經濟學中被列入公共產品或服務，只能由政府預先收取使用公共品的稅收，再向全民提供公共品。需要指出的是，首先，由國家保證充足的公共品供應并不意味著政府必須掌握公共品的生產能力，政府可以將公共品的訂單交給民營企業，民營企業生產公共品的成本一般低于國有企業。其次，即使政府一定要保留企業，也只能是在公共品行業之內，沒有必要在非公共品行業中繼續經營企業。

自然壟斷說。電力、通信、鐵路等行業具有很強的規模經濟，平均成本隨生產規模的增加而不斷下降。這些行業在傳統上被認為是自然壟斷行業，全部產出由一個企業生產成本最低。在自然壟斷行業內，由于缺乏競爭，廠商可以通過控制供給獲得高額利潤，使消費者成為最大的輸家。因此，政府需要進行干預。政府介入自然壟斷行業固然有其合理性，但經營國有企業絕不是政府干預的惟一手段。上世紀80年代美、英、日等國先后將航空、電力、運輸等國有企業私有化，政府或者成為少數股東，或者完全退出，轉向依靠監管減少和消除低質、高價等壟斷造成的弊端。這些行業的效率因此提高，而各項法律和監管則保護了廣大消費者的利益。

經驗表明，隨著技術的進步和市場化程度的提高，自然壟斷的范圍越來越小，政府在這方面的作用也越來越著眼于創造良好的監管環境，而不再直接經營資產。電力、電信、鐵路產業變遷的歷史莫不如此。

治理機制說。根據這一理論，證券市場上小股東在上市公司中所持股份有限，不可能認真監督管理層；而大股東從監控中獲得的收益高，是建立和加強公司治理機制的希望所在。發展中國家專業的機構投資者薄弱，不得不依賴國家或企業的控股家族作為大股東，擔起監控管理層的重任。此說忽視了國家所有制中的代理人問題和國家股東與中小投資者之間的利益沖突問題。在現有的國有資產管理體制下，財政部為出資人，組織部、國務院大企業工委和地方政府管干部，經貿委指導投資和生產，誰是擁有全權和負有全責的所有者代表？“十六大”提出要“建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制”，如何確保出資人代表的利益和國家的利益相一致，有待進一步的具體化和制度化。

更為根本的問題是國家所有者和中小投資者之間的利益沖突。中小投資者謀求上市公司的利潤最大化。國家所有者的目標函數相對復雜，已分析的七項中沒有一項是商業效益指標，從而每一項都和利潤最大化都有程度不同的沖突。例如為了保證就業，盡管人員已經過剩，國家大股東仍會要求公司增加雇傭工人。又比如在自然壟斷行業里，國家股東希望將公司的產品或服務價格降下來，以照顧廣大消費者的利益，但這樣做會傷害該公司的中小股東的利益。不僅如此，一旦發生利益沖突，中小投資者很難制衡國家股東，國家股東不可避免地會利用它的影響力，作出有利于自己的規定，犧牲中小投資者的利益，以實現國家的社會目標。

此外，上市公司的國家大股東（通常為一非上市的集團公司）還經常迫使公司和自己進行交易，例如集團公司將資產以高于市場的價格賣給上市公司，或者干脆直接占用乃至抽走上市公司的資金，將上市公司變為國家大股東剝奪中小投資者的工具。

保值增值說。國有資產保值增值的提法本身就有著內在的邏輯矛盾，它隱含著國家應該經營資產、國家經營資產比私人部門更有效的假設。國家是非贏利機構，一般僅為實現社會目標而經營資產，既然是非商業性的，強調資產的保值增值又有什么意義？第二，大量的實證研究和日常觀察證明，民營部門的商業效率高于國有部門。如果國家希望代表全民，提高全民所有的資產價值，最好的辦法是將這些資產交給民營部門經營。如果一定要保持國家所有，則應該在人、財、物等方面做到真正的政企分離，特別要改變政府任命國有企業高層管理，以及國家公務員經營企業的現狀。公務員受雇于政府，他們的職責是實現政府確定的社會目標，而不是資產價值的最大化。

以上討論中多次涉及國有企業和民營企業的效率比較，對這個問題盡管仍然需要做進一步的實證研究，但中國經濟改革的成就已經給出了初步的答案。民營部門在過去二十多年中高速成長，占國內生產總值比重從1990年的34％躍升到2001年的48％。與上述討論密切相關的另一個問題是政府職能。自20世紀80年代開始，政府逐漸弱化資產管理的功能，加強社會服務以及建立和維護市場高效運行所需要的“軟件基礎設施”，已成為國際上的趨勢。在建設現代市場經濟體系的過程中，我國政府的職能如何做相應的轉變將在很大程度上決定國有部門的發展方向，決定國有企業在經濟中的定位，我們期待著關于這個問題的進一步討論。