曹遠征縱論“國退民進”

采用漸進式改革的國家在轉軌時一定會出現雙軌制，中國也一樣，實際過程也就是“一軌變成兩軌、兩軌再變成一軌”的過程。

十六大以來，各界都在熱論“國退民進”。就這方面的問題，我們采訪了著名經濟學家曹遠征。

曹遠征曾擔任、越南、蒙古、捷克、哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、吉爾吉斯坦等多個經濟轉軌國家的政府經濟顧問。他對中國與東歐的經濟轉軌、社會轉型的道路有著深刻的了解，且長期參與中國社會經濟體制改革有關方案設計。

記者：您過去曾長期參與我國經濟體制的改革方案設計，能否談談“國退民進”的意義？

曹遠征：十五大之前，政府對國企改革提出“抓大放小”。1997年的中共十五大提出國企改革進入攻堅階段，明確提出國企從競爭性領域退出來，十六大更加明確要對國有經濟進行戰略性調整。

所有這一切說明一個問題：從1978年國有企業改革開始，經過20多年的不懈努力，最后發現一個重要的關鍵問題，也就是企業的問題絕非企業自身的問題，而是國有經濟的問題。國有經濟的布局等一系列問題使國有企業的問題顯得比較特殊。因此改革的思路發生轉變，由國有企業轉化為國有經濟。90年代在國有經濟的布局、國有企業的定位等進行了調整。只有將國有企業的布局戰略進行調整，國有企業才有可能找到準確的定位。具體是如何實施的呢？當時的一個措施就是“抓大放小”，小企業先退出去，后來延伸到國有企業從競爭性行業先退出去，逐漸集中在大的自然壟斷或是其他大型企業中間，促進國有資產管理體制的改革。

記者：對于新近設立的國資委，您認為其在國有經濟改革的過程中，比較以前的國有資產管理局，它們的職能和對國有資產管理方面有什么不同？

曹遠征：第一，國資委的成立是開始有真正的、代表國有資產所有者出來管理國有企業的標志。它有別于以前的國有資產管理局。當時國資局身邊還有一些產業部委，所以誰是“老板”、誰是“婆婆”很難說得清楚。而目前由于各個產業部委都不存在了，所以國資委比以前的國有資產管理局管理功能更明晰。

第二，過去國有資產非常大，企業非常多，國資局是一個部門也沒有能力管理。經過多年的改革，很多的企業都退出去了，剩下的只有少部分大型國企，管理的可能性就存在了。

第三，原來的國有企業是國家所有，分級管理，事無巨細都要到中央來匯報。現在是國家所有，但各地分別代表國家行使管理權利，地方政府有處置權，其間的環節簡化了。國資委可以專注于股東的責任。

由于國資委的出現，至少可以說，今后是“燒香的找到廟門”了，開始有股東真正代表國有資產，對國有資產行使處置和管理的權利。

記者：目前國有經濟戰略調整涉及哪些領域？政府的職責是否會發生變化？

曹遠征：我們把現有的產業劃分為4個領域：即競爭性領域、基礎設施領域、特殊行業（醫藥、食品）領域、國防工業領域。

競爭性領域是人人都可以經營的，因此國家沒有必要與民爭利，而且國有企業在這一領域也沒有多少優勢可言。這一領域也就成為“國退民進”的主要領域。特殊行業領域可以由民間經營，但是要有嚴格的監管，要符合一定的條件才可以準入。國防工業領域則是一定要國家經營。

目前人們爭論比較多的是在基礎設施領域，即大型的基礎設施、公用事業要不要實現民營？這一領域有其特殊性，像自來水、燃氣等公用事業，不能由于用戶的支付能力有問題就喝不上水、用不上氣。但在政府的嚴格監管下這一領域也可以實現商業化經營，以提高行業效率。比如英國很早就實行公用事業的商業化運行。公用事業民營化已經成為“國退民進”新的領域，可以向外資、民間資本開放。

由此看來，除了國防工業領域，其他的領域都可以向外資、民間資本開放，但前提是嚴格的監管。這也就對政府提出了更高要求，并不是說企業“國退民進”了，政府就沒有責任了。政府還是要負擔監管的職責。換言之，國有資本可以退出，但政府的責任并不能退出，還要加強。

記者：最近MBO炒得火熱，這與國有資產退出有直接的聯系。您認為國有資本退出的途徑有哪些？

曹遠征：從國有資本退出的途徑看，國有資本理論上賣給任何人都行。無論外資、民營或其他非國有成分的企業都可以持有。從過去的情況來看，一般是在原有的國有企業旁邊建立一個新的企業，例如合資的方法。對于目前的金融體制，不論是外資還是民營，一般都很難完全設立新的金融機構，一般都會采用入股的方式。主要有兩種，一種是增資，非國有資本作為新股東進來；另一種是把原來的國有股份賣給非國有資本。采用新設金融機構的方式在實際操作中非常少，除非是實力雄厚的金融機構，譬如匯豐、花旗，但央行監管非常嚴格，準入門檻很高。

國有資本的退出并不局限在產權交易市場的范圍。從歷史上看，銀行股權的交易很少在產權交易市場的平臺上去賣，因為那里只牽扯資金的問題。當然資金是一個問題，但不是最核心的問題。對于金融企業來說，它更關心的不是資金，而是引入的合作伙伴是否有能力改善其原有的管理、提高其經營水平。

銀行一般會采取定向私募的方式，引入戰略投資者。在金融業很少引入財務投資者，多數為戰略投資者。

記者：您是轉軌經濟研究領域的專家。請問我國實行的漸進式的改革方案與采用休克療法的國家比較，改革的力度、步驟有什么不同？

曹遠征： 2003年3月9日，我參加了一個由世界銀行主持召開的會議。世行副行長介紹了他們剛剛發表的一個報告——《轉軌的第一個十年》，報告全面評價了前蘇聯、東歐國家在轉軌中的經驗教訓，對轉軌的漸進、激進進行了討論。因為這兩者在學術上的區分太多了，有人說不含政治體制改革就叫漸進，反之就是激進；有人說時間上快的、一步而過的就是激進，反之就是漸進。

我認為在這個問題上有一點很重要的東西被大家忽略，如果將中國、越南等國家和前蘇聯、東歐等國家改革的過程比較，那就是漸進不取決于時間，而取決于空間，取決于結構。采用漸進式改革的國家在轉軌時一定會出現雙軌制，中國也一樣，實際過程也就是“一軌變成兩軌、兩軌再變成一軌”的過程。如果沒有中間的“兩軌”這個過程，那這個國家的改革一定不是漸進的，而是激進的。

漸進意味著在保留原來的舊體制下或舊體制作某種改動的前提下，在外面創造一個新的體制。然后新的體制逐步長大，慢慢把舊的吸收進去。這個過程需要一段時間，但不僅僅是由于時間的原因才叫它漸進，更重要的是在空間上是“雙軌”。

中國的改革正是“一軌變兩軌、兩軌再變一軌”的過程，目前國內大部分的行業都是一軌了，除了國有經濟這部分。現今國有企業的運行規則還沒有完全按市場規律運行，之所以可以實施“國退民進”，是因為“民”的這部分已經成長的很強大，可以把“國”的那部分吸收進來，所以我們轉軌的痛苦就比較小。否則的話只有像前蘇聯、東歐那樣，沒有能力買，只有將國有資產分掉。

“一軌”、“兩軌”更核心的東西不是表面上的“一軌”、“兩軌”，而是深刻的兩個體制的對峙，在我國主要是鄉鎮企業、民營企業、外資企業和國有企業的對峙。強弱的轉換使“國退民進”成為可能，“兩軌”也就自然變為“一軌”。

“國退民進”不是政策問題，也不是領導人決策“國”的不要了，而是因為客觀上“民”的這里具有強大的吸納能力。所以這是歷史的必然。

記者：前蘇聯、東歐在經濟轉軌時曾出現國有資產流失的問題和分配不公平的局面，您認為我國國有資產在退出過程中應該如何避免這類問題的出現？

曹遠征：分配是否公平只對漸進式轉軌的國家有特別的含義。先明確一下“革命、改良、改革”的概念。“革命”在政治學和經濟學上的意義就是不承認既有的利益結構，一切推倒重來。“改良”是在不觸動原有的利益結構的前提下，只在細微部分作小的改動。而“改革”介乎于這兩者之間，既承認原來的利益機構，又要做改動。因此前蘇聯、東歐無所謂分配公不公平的問題，因為他們是推倒重來，無償分配。比如說俄羅斯，每個公民都發一個認股權證，可以買國有資產。至于買虧買賺，那是你個人的事，與別人無關。

既然承認原有的利益結構，那就要給予補償。這也就出現了一個問題，補償的程序是否公平？現在之所以說國有資產流失，最主要的原因是因為沒有一個程序，沒有一個大家都認可的程序。前蘇聯、東歐的變革雖然不是很好，但畢竟那是一個有公開規則的“游戲”，我們現在很多的情況是暗箱操作。沒有人知道是怎么弄的。

“壞的規則要比沒有規則好”。程序非常重要，換言之，就是立法非常重要。國有資產理論上人人都有份，所以就要全國人大通過相關的法律，比如《產權交易法》，才能明確國有資產該如何退出。交易的方法必須是透明的。為什么證券市場相對要好些？因為它有相對完善的法律。最起碼造假的行為能讓別人知道即是造假。

目前在沒有相關法律的前提下，國有資產退出的操作過程中一定要引入中介機構，譬如會計師事務所、律師事務所、投資銀行等。因為這本身就構成一個橋梁，至少是對出讓者的免責條款。我要賣，我找中介機構幫我賣，我在買賣的過程中不存在任何的利益沖突。至于說賣的好與不好，那是中介機構的事。這樣做就把問題相對簡化了。

在一個相對復雜的情況下，一定要把問題全部約束住。請中介的好處就是在還沒有很好的規則情況下使交易過程透明化。之后問題也就簡化成為中介機構是否有職業道德的問題。從這幾年上市公司造假案來看，大家就很明白責任出在哪里，到底是上市公司的責任還是中介機構的責任。