治水的成效取決于公共選擇的成效

SARS暫告隱匿，洪水滔滔而至。洪災(zāi)中最值得我們關(guān)注的，乃是一個“顧全大局、自我犧牲”的群體——行蓄洪區(qū)居民，為了保護重點城市、工礦企業(yè)、交通動脈，他們獻出自己的家園作為臨時水庫，分流洪水以削減洪峰、確保大堤安全。某些行蓄洪區(qū)每隔幾年就要向洪魔獻祭一次，居民的命運數(shù)十年來世代輪回。

全國現(xiàn)有國家級行蓄洪區(qū)97處，總面積約3.5萬平方公里，人口1700萬，每當洪水逼近時，行蓄洪區(qū)居民往往先抗洪固堤、后炸堤行洪，負擔(dān)極重，損失極大。許多時候，行蓄洪區(qū)居民自筑的圩垸足以抵御洪水，但在“犧牲局部保整體”的號召下，他們不得不含淚掘堤、將洪水引入家園。

行蓄洪區(qū)居民以個人財產(chǎn)的損失換得國有資產(chǎn)的安全，但長期以來，他們卻并不能得到制度性補償，也無整體性移民安置措施，而為了保持行蓄洪能力，行蓄洪區(qū)內(nèi)土地利用和產(chǎn)業(yè)開發(fā)均受一定的政策限制，更兼屢次“舍小家，顧大家”，行蓄洪區(qū)居民長期陷于貧困之中。顯然，在這種制度安排之下，行蓄洪區(qū)居民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)難以得到保障，而所謂“犧牲小家保大家”，即使宏觀上可以達致?lián)p失最小化，結(jié)構(gòu)上卻屬“抽瘦補肥”。

防洪救災(zāi)絕不僅僅是一個技術(shù)問題，更是一個政治經(jīng)濟問題，它不僅調(diào)整人與自然的關(guān)系，更調(diào)整人與人的關(guān)系。行蓄洪區(qū)居民的困境凸顯了制度安排中極不合理的利益關(guān)系格局：在強勢力量主導(dǎo)下，分洪損失并非根據(jù)“誰受益，誰承擔(dān)”的原則，由獲得安全保障的重點城市、工礦企業(yè)和交通部門分攤，而是幾乎全部壓在行蓄洪區(qū)居民這一弱勢群體身上。當然，各級政府也在極力投入，但這投入畢竟遠遠不足。

如果說關(guān)于行蓄洪區(qū)的制度安排還能做到整體上收益大于損失、雖然顯失公平但至少尚有效率的話，關(guān)于治水的全局性制度安排卻連效率目標也難以達致：往往一年的洪災(zāi)損失就相當于按百年一遇標準興建水利工程的全部投資，但水利建設(shè)卻總是苦于資金匱乏。這種“有錢買棺材，沒錢買藥”的怪現(xiàn)象不能僅僅歸因于人們的僥幸或健忘，而主要在于背后的利益格局：水利工程的投資主體與受益主體往往并不一致，在沒有解決成本分攤問題的條件下，資金總是不足，而洪水到來時總要確保重點城市、中央企業(yè)和國有資產(chǎn)的安全，結(jié)果農(nóng)村、地方和居民的利益往往被犧牲，事實上，每次洪災(zāi)損失大部分發(fā)生于農(nóng)村居民和中小企業(yè)。

中華文明在起源上是一種治水文明，歷代王朝無不在治水活動中謀求和鞏固政權(quán)合法性。防洪救災(zāi)歷來是政府的責(zé)任，而中央政府又應(yīng)承擔(dān)第一位的責(zé)任，這不僅是社會公平的要求，也是經(jīng)濟效率的需要。治水作為公共物品，無疑應(yīng)由政府承擔(dān)投資功能，而治水又涉及不同地區(qū)、不同部門、不同主體的利益關(guān)系，須依據(jù)“誰受益，誰承擔(dān)”的原則予以協(xié)調(diào)，中央政府應(yīng)作為主持人組織各方談判。治水文明體現(xiàn)政治文明，治水的成效取決于公共選擇的成效。我們曾經(jīng)有過依靠群眾運動、采用人海戰(zhàn)術(shù)治水的歷史，結(jié)果只是留下一大批病險工程，徒然消耗寶貴的人力物力。殘酷的教訓(xùn)提醒我們，防洪救災(zāi)不能僅僅訴諸全面動員，而應(yīng)首先落實各級政府的法定責(zé)任，著重解決資金保證與成本分攤問題，未雨綢繆，防患未然，尊重每一主體的合法權(quán)益，保障全體公民的生命財產(chǎn)安全。

今年抗洪救災(zāi)中最大的亮點，當屬安徽省首次啟動全省行蓄洪區(qū)運用補償工作，沿淮9個行蓄洪區(qū)近30萬獻出家園的居民，可望按照國家2000年出臺的《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》和安徽省2002年頒布的《安徽省〈蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法〉實施細則》的有關(guān)規(guī)定，獲得水毀損失40％至70％的補償。淮河流域共有22個行蓄洪區(qū)，總面積1000平方公里，500多萬畝耕地，200多萬人口，我們希望這些公民的命運能夠在此次洪災(zāi)后根本改變，我們希望全國生活于行蓄洪區(qū)的1700萬公民的命運能夠從此改變，我們希望國家補償制度能夠早日覆蓋所有受災(zāi)人口。