加快農村金融體制改革的對策建議

從解決“三農”問題的需要看，加快農村金融體制改革的意義，已經不亞于農村稅費改革。當前，應該像重視推進農村稅費改革那樣，重視農村金融體制改革，推進農村金融體制改革。

（一）以擴大信用社浮動利率改革試點為契機，加快農村利率市場化進程

建議在近期內進一步擴大農村信用社浮動利率改革的試點范圍，加大試點力度。今年將各省市試點的縣市數在現有基礎上再增加2倍。在總結經驗的基礎上，明年將試點面再擴大一倍。鼓勵各試點縣（市）因地制宜地探索推進利率市場化的模式，注意對不同試點模式的比較。將試點地區縣城所在地的農村信用社統一納入試點范圍，以提高農村信用社的資金籌集能力。

鑒于農村貸款大多屬零售業務，交易成本高、風險監控難，建議人行將其認可的試點信用社存貸款利率浮動幅度，在現有基礎上適當擴大。原則上以現有的試點浮動幅度為基礎，存款利率的浮動幅度再增加50％，貸款利率的浮動幅度再增加一倍，但具體浮動范圍由農村信用社（聯社）會同當地的金融監管部門因地制宜地決定。通過存貸款利率浮動幅度的擴大，適當縮小農村信用社存貸款利率與民間借貸利率的差距，增強信用社對民間金融的引導能力。

建議金融監管部門督促試點地區的農村信用社加強成本核算，關注利率變動對其資產負債及收益的影響，完善利率定價的決策程序和利率內外控制度，形成兼有靈活性和自我約束性的浮動利率定價機制，并及時總結推廣這方面的經驗。如鼓勵農村信用社在加強約束機制建設的基礎上，在政策允許的浮動利率范圍內，根據市場資金供求、民間借貸利率、管理成本、貸款對象及風險因素等，靈活決定貸款利率水平。結合加強金融監管，嚴格實行農村信用社資產負債比例管理，規定其只有存貸比達到一定程度、新增貸款的不良率低于一定數量時，才能實行浮動利率。

（二）全面深化農村信用社的體制改革，為發揮其農村金融主力軍作用提供體制基礎

2003年《中共中央、國務院關于做好農業和農村工作的意見》對農村信用社改革的要求，是明晰產權關系，強化約束機制，增強服務功能，國家適當扶持，地方政府負責。各地應根據這個要求，全面加快農村信用社的體制改革。

1.加大力度分類推進農村信用社的微觀體制改革

農村信用社的微觀體制改革,任何一種思路都難以做到十全十美。只能選擇次優方案，按照"模糊過去，清晰未來，因地制宜，借鑒經驗，分類指導，多方案比較"的原則，分類推進改革。因此，提出以下四種備選改革方案：

第一、第二種方案分別為股份制商業銀行模式和股份合作制的合作銀行模式。目前，這兩種改革的覆蓋面，基本上處于星星之火狀態，建議在經濟發達地區加快推進這兩種模式的改革。考慮到鄉鎮企業股份合作制改制的過渡性，建議在發達地區鼓勵股份制商業銀行模式，允許采取股份合作制的合作銀行模式。從現有的改制實踐看，在這兩種改革模式中，都應該特別重視健全股權退出機制。因為完善的股東或社員權利，對于規范組織行為、建立有效的運作機制，對于防止大股東肆意侵犯小股東權益、減少“內部人控制”現象，都具有更為重要的意義。以股份制商業銀行為例，只要有健全的股東退出機制，即使地方政府成為商業銀行的第一大股東，由于其股份不能超過總股本的10％，眾多小股東也會形成對地方政府行政干預的有效制約。當然，股東退出機制的設計，也應適當兼顧商業銀行資本金的穩定性。

第三種方案實際上是跳出農村信用社的改革模式。結合金融準入政策的調整，允許城市商業銀行、股份制商業銀行甚至外資銀行收購農村信用社。對被收購的農村信用社降低營業稅和所得稅稅率，以此為基礎，要求其保證存貸比達到一定水平，貸款的較高百分比用于支持農業、農村和農民。

第四種方案適用于在今后三年內不宜采取前兩種改革模式的農村信用社。鑒于農村信用社在很大程度上具有“準國有銀行”的性質，考慮到它主要服務于“三農”的特殊性，建議在清產核資的基礎上，基于從嚴的原則，分離農村信用社因政策性因素形成的呆壞賬，按照“鎖定基數，省市為主，逐年核銷”的原則，由財政分5年逐步核銷。考慮到不同地區的財政現狀，在不同類型地區中央、省、地市、縣財政承擔的核銷比例建議分別按：（1）發達地區為0：3：4：3；（2）糧食主產區和中西部一般地區為1：4：3：2；（3）貧困地區為2：4：3：1。在此基礎上，按照“一縣一社、統一標準”的“江蘇模式”，將農村信用社由縣鄉兩級法人改造為以縣為單位的統一法人。與此同時，考慮到農村金融需求的多樣性，建議有關部門給予農村信用社拓展業務領域、開展金融混業服務的特殊政策支持。

2. 適當調整農村信用社的宏觀政策定位，加快其行業管理體制建設

對于農村信用社的政策定位問題，可依據“少說多看”的原則暫時擱置起來。農村信用社點多面廣，具有服務“三農”的比較優勢和組織基礎，包括同農戶的密切聯系。因此，農村信用社以堅持為“三農”服務為宗旨有其必然性和合理性。但是，鑒于“三農”問題已成為影響經濟社會發展全局的突出問題，對于以服務“三農”為宗旨的農村信用社，政府應該通過免征利息稅、適當降低營業稅和所得稅稅率等提供必要的支持。主要通過優惠政策的支持，引導農村信用社為“三農”服務。

從行業管理來看，農村信用社按照自下而上逐級入股、自上而下層層服務的方式，組建金字塔式的組織體系，不僅有利于其建立覆蓋全國的資金清算系統和通存通兌系統，增加其行業競爭力和拓展業務的能力；也有利于信用社更好地在系統內部調劑資金頭寸、參與銀行間同業拆借市場，從而增加農村資金供給，增強農村信用社抵御風險和適應現代金融業務發展的能力。

（三）全面推進農村金融體制改革，加快健全多種金融機構分工協作、平等競爭的農村金融體系

1996年《國務院關于農村金融體制改革的決定》就指出，“農村經濟發展的多層次，要求形成一個能夠為農業和農村經濟發展提供及時、有效服務的金融體系” 。“農村金融體制改革的指導思想是建立和完善以合作金融為基礎，商業性金融、政策性金融分工協作的農村金融體系；進一步提高農村金融服務水平”。建議今后在加快農村金融體制改革的過程中，將鼓勵分工協作與促進平等競爭、適度放松市場準入結合起來。

1.將完善郵政儲蓄制度，與通過再貸款等形式建立有效的農村資金回流機制統籌協調起來

最近幾年來，通過吸收存款轉存于人民銀行，郵政儲蓄成為農村資金向城市流失的重要通道。如何解決這一問題，成為廣受各方關注的焦點。1999年，國務院和中國人民銀行就已批準了建立郵政儲蓄銀行的改革方案。雖然由于郵政系統的局部利益和錯綜復雜的利益關系，這項改革方案最終歸于難產。但是，建立郵政儲蓄銀行作為郵政儲蓄制度改革的長期方向是不容置疑的。近期的郵政儲蓄制度改革要注意解決好以下兩個問題。一是改變由郵政儲蓄的盈利來彌補郵政業務虧損的現有體制，在郵政儲蓄與郵政、匯兌業務分開并獨立核算的基礎上，逐步建立制度化的中央財政對郵政業務的補虧機制和對郵政減虧的激勵機制。二是建立規范化的中央銀行對農村正規金融機構的再貸款支持制度，借此促進郵政儲蓄存款回流農村。鑒于目前尚不宜取消郵政儲蓄業務，建議將縣以下郵政儲蓄吸收的存款，通過人行全額用于增加對農村金融機構的再貸款，并將此作為一項制度穩定下來。同時，逐步取消郵政儲蓄機構相對于其他金融機構的超國民待遇。在放開郵政儲蓄自主運用資金渠道的同時，降低郵政儲蓄在人行的轉存款利率，使其等同于金融機構在人行的存款準備金利率。如果能夠將此項政策調整與推進利率市場化改革結合起來，效果更佳。

近幾年來，人行連年增加對農村信用社的支農再貸款，這對農村信用社擴大信貸投放發揮了重要作用。但是從2003年起，隨著對信用社監管職能向銀監會的轉移，人行能否繼續增加對信用社的支農再貸款，不能不引起重視。因此，在郵政儲蓄存款向人行對信用社的再貸款之間，建立制度化的轉化機制，顯得更為迫切。

2.適應糧食流通體制改革和農業結構調整的需要，重新整合政策性金融業務，調整其業務載體

可以預料，在最近兩三年內，糧食流通體制的市場化改革將會取得實質性的進展。與此相適應，當前農業發展銀行的主要貸款對象——國有糧食企業將會加快改革進程；大量的非國有糧商進入農產品收購領域也是早晚的事。隨著農業結構調整的深入推進，在缺乏足夠的擔保抵押品的情況下，許多產業化龍頭企業對農產品收購資金的季節性大量需求，也需要通過政策性銀行來解決。因此，需要將重新整合政策性金融業務或調整政策性金融的載體，盡快擺上議事日程。具體思路可以有以下兩種。一是健全農業發展銀行的政策性金融功能，將目前由農業銀行代理的政策性金融業務，重新劃歸農發行，完善農發行的政策性金融機構功能；建議人行適當放寬農發行的職能范圍，將產業化龍頭企業的收購資金納入農發行的支持范圍。二是取消農發行，面向四大國有商業銀行和網絡覆蓋全國的股份制商業銀行，公開招標農業政策性金融服務。第二種思路應先行試點，通過試點總結其可行性。

3.在加強和改善金融監管的同時，適度放松農村金融的市場準入條件，允許農村民間金融組織合法化，允許外資金融介入農村金融業務，重點支持農民自主參與的各種形式的合作金融，以增加農村金融的服務供給

許多經濟學家通過對發展中國家的大量經驗研究發現，正規金融組織對農戶金融服務的覆蓋面往往不足農戶總數的20％，大量的農村金融服務需要農村非正規或民間金融來滿足。我國也不例外。有條件地允許民間金融的合法化，可以為發展農民自主參與的各種農村合作金融，提供良好的環境條件。農村民間金融借貸手續簡便，又沒有僵化的規章制度，與農村資金的需求主體之間親和力較強。在我國多數農戶和農村企業普遍缺乏擔保抵押品的情況下，發展民間金融可以有效利用民間的鄉土信用資源，為解決農村融資難問題服務。農村民間金融的形式可以多種多樣，如民營的小額信貸銀行、合作銀行、私人銀行等。前世界銀行首席經濟學家斯蒂格里茨早就指出，將正規金融市場與非正規金融市場，按照公平競爭的原則合理整合起來，可以更好地滿足農村各個階層和部門對金融服務的需求，同時，也有利于金融部門自身提高效率并積累可持續發展能力。實際上，美國、日本等都曾通過使民間金融“合法化”的方式來規范民間金融，并取得成效。要隨著民間金融的發展，積極探索改善其金融監管的方式。