輿論監督的回顧與探討

輿論監督這個話題已經談了二十多年了，至今仍是世人關心之所在，因為它確實是于國于民意義重大的話題。本文打算簡單回顧輿論監督提出的過程，探討輿論監督的確切含義以及當今條件下應該著力的重點和怎樣才能保證輿論監督得以順利進行。

“輿論監督”的提出

在古代漢語中，“輿”即“車”，“輿人”即是車夫，引申為普通老百姓，“輿論”是“輿人之論”，便是指普通老百姓的議論。在中國幾千年封建專制社會中，有“防民之口，甚于防川”的觀念，沒有可能出現主動接受輿論監督的思想和制度。在近代，梁啟超提出了有關報館監督的主張。他在1896年發表的《敬告我同業諸君》一文中，說報館有兩大天職，一是監督政府，二是向導國民。他在這篇文章中，還運用了“輿論”一詞，他說，“輿論無形，而發揮之，代表之者，莫若報館，雖謂報館為人道之總監督可也。”梁啟超雖然只提了報館監督，沒提輿論監督，但已經鮮明地有了輿論監督的思想。

中華人民共和國成立以后，只提報紙批評，不提報紙監督。報紙批評與報紙監督，在運用的形式和承擔的任務、發揮的作用上都有不同之處。1982年7月，甘惜分教授出版了他的著作《新聞理論基礎》，指出輿論對社會具有監督作用。筆者在1981年5月完成的碩士論文《芻議社會主義新聞自由》中，使用了“輿論監督”一詞，說“輿論監督是實施社會主義民主的有效手段之一”，并把它和別的監督方法進行比較，說明“輿論監督具有別的監督方法不能代替的特點”。此文被多次收入有關書籍。同時筆者陸續在報刊上闡述對輿論監督的觀點。到了80年代中期，“輿論監督”一詞已頻繁見諸報端。1987年“輿論監督”一詞第一次進入黨的重要文件，黨的“十三大”報告指出：“要通過各種現代化的新聞和宣傳工具，增加政務和黨務活動的報道，發揮輿論監督的作用……”

一個詞匯提出以后，常常隨著人們理解的不同和社會實踐的發展，其含義變得復雜起來。筆者用“輿論監督”一詞時，無非是指新聞媒介對國家施政活動、國家機關和國家工作人員的監督。其中所講的“輿論”，并不是像后來一些同志所論述的，也包括用來信、來訪等各種渠道所反映的民意，而僅僅是指輿論機關，也就是新聞媒介。例如有文獻記載：1942年，太平洋戰爭爆發前夕，孔二小姐帶著哈巴狗從香港飛往重慶，全國輿論嘩然。這里的輿論嘩然，是指報紙一片異議之聲。新聞媒介是輿論的載體，輿論監督自然也是指新聞媒介的監督。當然，新聞媒介若不反映民意，被人卡著嗓子說話，自然算不上輿論之載體。但這是在極少有的情況下才會出現的事，不影響一個通常說法的成立。

“輿論監督”中的“監督”，通常是對權力的監督。現在已被擴大解釋到對各種壞人、壞事的批評，如某商店出售劣質商品，某居民區亂放垃圾，弄得臭氣熏天，等等。現在一些都市報就是進行諸如此類的監督。當然，把這些算在輿論監督的內涵和外延內也未嘗不可，但它們絕不是輿論監督的主體和重點。

輿論監督的憲法根據和主要對象

輿論監督到底應該怎樣理解？這是很重要的問題。

從法律上說，輿論監督的行為主體是新聞媒介。新聞媒介的監督權利是以公民的三項權利為依據的，即言論出版自由權、知情權和批評建議權。我國憲法第三十五條規定：公民有言論、出版自由。第四十一條規定：公民對任何國家機關工作人員有提出批評和建議的權利。黨的“十三大”則明確提出“重大情況讓人民知道，重大問題經人民討論?！边@從政策層面上為知情權提供了依據。

輿論監督，從廣義上說，它可以包括對黨務、政務的公開報道和評論，對國家機關和公務人員施政活動的監督，以及對壞人壞事，特別是腐敗行為的揭露和批評。輿論監督的主要對象應該是公共權力，所以它首先是面向國家各級權力機關及其公務人員，其次才是公共服務領域中的人和事。前者可稱為高層次監督，后者可稱為低層次監督。這樣理解輿論監督是符合世界通行規則的，特別是發達國家的新聞媒介的運行規則。

輿論監督并不僅僅是批評，它實現的形式包括：一、公開報道。如為實現黨務、政務公開，公開報道決策過程和結果。二、評論。如評說政府事務和公共事務。三、批評。如批評各種違法活動、腐敗行為。以上三者不能絕然分開，比如批評不可能離開報道事實和根據法律和社會公德作出評說。但通常人們說到輿論監督時就想到是批評，這是對輿論監督的狹義上的理解。

我國與發達國家媒介監督的不同重點

我國與發達國家相比，媒介進行監督的重點是有區別的。

發達國家新聞媒介監督的重點是在前面所講的高層次監督上，而不是在低層次監督上。這是因為，監督國家權力機關及公務人員，一是符合公眾利益，二是這種監督沒有什么風險，因而也符合媒介自身的利益。因為媒介對權力擁有者的監督，即使失當（如報道和批評不準確甚至失實），也很難被追究責任。美國判例法規定，“報紙除非煽動以暴力或者其他非法手段推翻政府，它的一切批評政府的言論都不受法律的制裁。”所以，在現代美國找不到從政者因為報紙批評而起訴媒體并打贏官司的案例。因為政壇人物手中資源很多，對他們批評錯了，他們也有辦法解決問題，比如可以通過記者招待會、新聞發言人發表談話，以正視聽。但是一個國家如果造成媒介都因害怕揭露權力者發生錯誤而受處罰的社會氛圍，那么濫用權力導致的許多腐敗和謬誤，就會得不到揭露和糾正。當然，媒介若因此就輕率發表不實報道和不當批評，也會受到新聞職業道德的譴責和社會公眾的蔑視。這些基本原則已經在那里形成社會共識和社會習慣。

在我國，由于政治體制和新聞體制都具有高度集中統一的特點，對權力者的監督歷來十分困難。我國報紙都是相關的黨委、黨組的喉舌，不但要服從1954年就已形成的“報紙不能批評同級黨委”的金科玉律，而且實際上，也不能批評下一級黨委，除非黨委做出決定要在報紙上公開批評某下級組織（這時的批評實質上算不得報紙批評，因為報紙只不過是上級黨委對下一級組織的批評的載體而已）。比如，《人民日報》不但不能批評省一級權力機構，甚至也很難由自己決定批評地一級權力機構。依此類推，省報就無法批評縣一級，縣級報紙連村一級也很難批評。上述原則及其在實踐中形成的習慣，使得我國媒介獨立進行對權力機關及公務人員的批評非常困難。

我國政治的特點，講究一元化領導，不講究分權、制衡，在這種情況下，又不給新聞媒介以較大的活動空間，使新聞媒介完全沒有擔負反饋的功能。新聞媒介在任何政治指令前面，都只能起放大信號的作用，而不容許有減弱信號的作用，這就是建國以來的歷史上，我國新聞媒介多次為錯誤路線吶喊助威的重要原因。像“大躍進”、“大煉鋼鐵”這些明顯違反經濟規律的政治指令，在全國引發了大量災難性后果以后，新聞工作者明明看到吹牛浮夸之風刮遍神州，仍然將畝產幾千斤、幾萬斤，最高達20萬斤，以及一個縣日產生鐵20萬噸的神話充斥各類媒體。這就是機關報體制下，媒體與被錯誤路線支配的機關進行正反饋互動的必然結果。

輿論監督——反腐敗的利器

近二十多年，我們有幸生活在黨的基本路線和政策正確的時期，盡管新聞體制未發生多大變化，但那種全局性的極其荒謬的錯誤也就沒有再現。但是，也正是由于新聞制度建設的基本格局沒有發生變化，新聞媒介在新時期所面臨的反腐敗斗爭中，沒有能夠發揮應有的作用。

在建設社會主義市場經濟條件下，由于經濟行為的復雜性和人們利益的多元化，更由于經濟轉型期的制度建設的滯后性，加上我國政治體制缺乏監督制衡和我國傳媒獲得的自由度較低諸特點，以貪污、受賄為主要特征的腐敗得以快速滋生和蔓延。20世紀80年代后期，我國媒介在反“官倒”、反腐敗中，披露了一些主要是紀委處理、法院判處的案例，受到社會廣泛的好評。可是，在1989年的政治風波以后，卻出現一種觀點，認為學生上街是由于報紙反“官倒”、反腐敗太多，于是出現反復強調報紙要以正面宣傳為主的情況。其實，我國傳媒從來都是以正面報道為絕對主體，批評與表揚之比最多時也沒有達到二八開，更多的情況下連一九開也沒有達到。這時反復強調以正面宣傳為主，使得傳媒對揭露、批評腐敗，更是裹足不前。

90年代正是我國市場經濟在新舊交替、立法跟不上的情況下快速發展的時期，也是“餓死膽小的，撐死膽大的”社會心理普遍存在的時期，許多有權者利用兩種體制轉型時的漏洞拼命斂財，這時正是需要新聞媒介依據法律和社會公德進行揭露和批評的時候，可是媒介卻在“正面宣傳為主”的旗號下，幾乎沒有發表任何有震撼力的批評，只做些不痛不癢的監督。一位研究者對《人民日報》1993——1997年期間的批評報道作了抽樣調查。根據科學抽樣的方法，從5年的1825天的報紙中抽取420天的報紙，共得批評報道1082篇。在這些批評報道中，有58.6%是發在讀者來信版上的。而批評是以現象為主的（不涉及具體的單位和人），占半數以上（53.2%）。在針對具體的人或單位的批評中，針對集體或單位的占批評報道總量的17.8%；針對不法分子的占17.1%；而針對各級干部的批評，不到總量的十分之一（占8.5%）。而針對處級和處級以上干部的僅為2.6%，且大多是根據有關部門查處的結果報道的，完全由報紙自己揭出來的實在太少。正是這種輿論監督上的退讓，使得腐敗分子更加心存僥幸，目無法紀。據中紀委的一位領導同志說，揭發出來的腐敗分子的犯罪事實主要是發生在1993年至1997年之間。這個時間與上面所述的“在正面宣傳為主”的旗號下放松輿論監督的時間，頗有一致之處。

以1998年1月中央領導人多次稱贊中央電視臺的以批評見長的《焦點訪談》節目為轉機，我國傳媒進行輿論監督的積極性、主動性開始增強，幾年來違法違紀的揭露性報道明顯增加，尤其是對重大事故的報道有顯著增長。廣西南丹礦難和其他不少事故都是媒體揭露出來才得以查處的。朱基總理多次表揚記者披露南丹礦難，說：“沒有記者來揭露這件事，就冤沉水底了。”國家安全生產局的一位領導人在一次會上說，由于新聞界對安全生產的監督，今年重大事故比去年同期有明顯減少；而且在重大事故揭發以后，往往也帶出了嚴重腐敗的內幕。正如國務院安全生產委員會副主任張寶明說的，從近年來查處安全生產事故所揭露出的大量情況看，幾乎每起特大事故背后，都與某些腐敗現象有聯系。

但是，輿論監督的進步是很有限的，雖然在報紙上的揭露違法、腐敗的報道明顯增多了，但稍加辨別，就可以看出兩點：一是這些報道中，多是對司法機關懲處或紀檢機關處理的報道，被人戲稱為是“打死老虎”，真正由新聞媒體發現線索，主動進行揭露和批評的，被稱為“打活老虎”的，還是不多。真正叫作輿論監督的應該是后者。《焦點訪談》的可貴之處，就在于它進行的批評監督性的報道，大多是獨立進行的，是“打活老虎”。這就是為什么許多地方的人們都來中央電視臺門前排隊，請求中央臺派人前去進行采訪報道的原因。二是各媒體刊發的報道，很多是轉載全國其他媒體的報道。中國大，媒體多，多搞一些轉載，就給人揭露、批評報道不少的印象，其實從事揭露批評報道的很不均衡，特別是一些市、縣報，批評報道很少，有的地方報紙的領導人干脆說：我們從不進行對身在官位上人的批評，除非黨委下令。

綜上所述，可以看出我們新聞媒介還遠沒有將輿論監督的責任擔當起來，還沒有將輿論監督作為反腐敗的利器加以運用。

放手讓媒介監督一切違法、腐敗行為

輿論監督從監督對象上來說，可以分為三個層次：一是對國家決策（特別是在決策前或決策過程中）作報道和評論。二是對國家各級公務員的施政活動作報道和評論。三是對一切違法違紀的人和事進行報道和批評。

就現實情況來看，前兩個層次自由度還很小，我國媒介只有宣傳黨和國家方針、政策的義務，沒有進行批評的權利。只是在某些法規、政策（特別是經濟領域的）不利于改革、發展時，可以提出修改的意見。對于國家機關和工作人員的施政活動的批評，不能由媒介自己決定，除非是批評比該媒介級別低得多的機關和人員。只有在違法違紀活動和腐敗行為方面，媒介的自由度稍大一些，如果它們不是發生在權力機關及其領導人身上的話。

在我國現階段，政治體制和新聞體制沒有改革的情況下，前兩個層次的輿論監督，幾乎沒有可能提高其自由度。但有可能提高第三個層次的自由度，就是準許媒介批評一切違法違紀活動、貪污受賄和其他一切腐敗行為，而不在乎當事者屬于何種級別。能夠做到這一點，對遏制和減少腐敗會發揮一定作用。

與司法監督、行政監督等其他監督手段相比，輿論監督具有不可替代的優越性，那就是它的及時性和公開性。新聞工作者從某種意義上說是專業的調查研究工作者，他們可以了解到許許多多違法、腐敗的事例，如果給他們適當的自由權利，他們可以迅速地將違法、腐敗行為見諸報端和熒屏，使得違法、腐敗在造成損失較小的時候，就被披露和制止，行政、紀檢、司法機關迅速跟進，使得搞腐敗的人心存“伸手必被捉”的畏懼感，也就會使心存僥幸、以身試法者大為減少。

而現在的情況不是這樣，許多搞腐敗者都知道，并不是新聞工作者了解了底細，就能報道。能不能報道，決定權掌握在黨政機關的頭面人物手中，搞腐敗的都注意打點這方面有權力的人物，而且一些權力人物就是違法違紀、搞腐敗的先鋒，在這種情況下，能夠把搞腐敗的人物在報刊上披露，實在是難上難。新聞工作者中，自然也有私心較重者，一遇到阻力，就放棄監督。有的甚至退避三舍，怕影響自己的位置。更有人認為“搞監督擔風險，不如去寫拿紅包的新聞得實惠?！痹谶@種思想驅動下，輿論監督只是批評在非政治權力階層中存在的問題，甚至只批評那些不涉及具體人、具體單位的現象，或者只轉載外地報刊的輿論監督報道。

目前，我們的媒介幾乎都是機關媒介（機關報、機關臺），習慣上都被用來展示相應機關的政績，各級機關對媒介監督薄弱司空見慣，雖然他們自己也承認違法、腐敗的情況嚴重，也覺得無力改變。山西《長治日報》，在市委書記呂日周的積極支持下，敢于進行輿論監督，每天都有一篇或多篇批評和監督的報道發表，受到人民群眾的熱烈歡迎。我們希望這樣無私無畏的媒介多起來，更希望這樣開明有為的領導人多起來。

有些人總認為揭露腐敗的稿件登多了會影響社會安定，其實只有腐敗，才是社會不安定的根源。有腐敗就予以揭露，使腐敗越來越少，才是長治久安之計。如果每個地、縣媒體都把這樣的任務擔負起來，而不是像現在這樣不但本地媒體不揭，還怕上級媒體來揭，那么我國成千上萬家媒體，有多少腐敗的人和事揭不完呢？托馬斯·杰弗遜說：“一切謬誤，只有大家都可以批判，就不可怕了?！敝灰`法、腐敗的人和事一露頭就受到揭批，人民對黨和國家前途就會充滿信心。我國處于GDP年增長7%的大好時代，還有什么理由不敢放手讓新聞媒介揭露違法、腐敗呢？我們不能錯過歷史給予我們的大好時機。

輿論監督法規和跨地區監督

要在目前條件下搞好輿論監督，實現新聞立法，保障新聞媒介進行輿論監督的權利，是至關重要的。但由于種種原因，我國新聞立法，呼喊了近二十年，也沒有實現。在這種情況下，搞一個輿論監督的條例是需要的，也是可能的。

在沒有國務院條例的情況下，地方立法機構或行政機構制定適用于本地區的條例，也是有意義的，這不僅有利于本地的輿論監督的進行，也可以為國家輿論監督立法積累經驗。珠海市出臺過一個輿論監督條例，對推動珠海輿論監督的順利開展起了重要的作用。

即使在沒有現成條例的情況下，只要能支持跨地區監督，也會使輿論監督出現新的面貌。現在地方保護主義很嚴重，許多地方準許媒體轉載外地媒體揭露腐敗的稿件，卻不支持、反而壓制本地媒體揭露本地的違法、腐敗情況。廣東的《南方周末》長期以來在進行異地監督方面，做出了成績，積累了經驗，批評了許多外省的、而當地媒介難以進行批評的違法、腐敗案例，成為一張受全國人民歡迎的報紙。媒介的跨地區監督，在國外也照樣有，那主要是怕得罪本地的廣告客戶。而在我們這里，則主要是需要沖破濫用權力對正當批評的壓制，以及地方保護主義的干擾。跨地區監督既是服從法治，也是服從黨的領導，因為任何跨地區批評，都是在法律規定的范圍內進行的，并且是以黨和國家的全局利益為服務目標的，因此應該是無可非議的。

（責任編輯 吳 思）