人民主權是政治文明的精髓

人民主權，也叫“主權在民”，中國當今則稱“人民當家作主”或“一切權力屬于人民”（本文統稱“人民主權”）。人民主權，從它開始為資產階級啟蒙思想家所倡導，并賦予民主與法治的內涵時，就是資產階級政治文明演進中一個不可替代的理論。但它并非歷史的陳跡，2001年初，在中共全國宣傳部長會議上江澤民同志就強調指出：“對一個國家的治理來說，法治與德治，從來是相輔相成，相互促進的”，并認為“法治屬于政治建設，屬于政治文明；德治屬于思想建設，屬于精神文明”。尤其到了在黨的十六大確定并實行“發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是全面建設小康社會的重要目標”的今天，人民主權理論的有益之處仍是值得我們研究與借鑒的一個重要課題。

發展社會主義民主政治，建設現代政治文明，其精髓是堅持和發展人民主權。現代政治文明是一種新型的、為絕大多數人享受的民主的政治文明，是國家主權屬于全體人民的人民主權的現代政治文明。但是，在現實生活中，至今仍有人在“人民主權”的認識和理解上，還存在一些誤區，有必要從理論與實踐的結合上，區分界限，澄清是非。

第一、正確認識和區分人民主權和封建特權的界限，確立并強化人民主權至上的觀念。

中國悠久的歷史創造了光輝燦爛的文化，但長達兩千多年的封建社會遺留下來的封建思想和封建文化的糟粕，積淀在民族意識心理之中，產生了強大的慣性，滲透到社會各個領域，至今影響著人們的方方面面，并且像影子一樣伴隨著我國社會主義政治民主化進程。盡管我國憲法規定“一切權力屬于人民”，而且規定了公民的各項民主自由權利和其他合法權益，但在某些領域和某些方面還沒有具體的法制保證，當公民的合法權益受到侵害時還難以行使其主權權利。

從目前情況看，法制建設的主要矛盾，還是談有法可依多，事實上制定了多少法律、多么完善的法律，也未必會完全帶來人民享有主權權利。可以說，法律條文并不等于社會現實。

新中國成立以來，中國傳統的政治法律文化結構，仍有許多不可避免又難以消除的觀念弊端，它的積淀和陰影依然深刻地存在于人們心理中。實際上，在沒有真正、完全的人民民主，沒有完全實現人民主權的情況下，法律并不能抵御、避免或消除封建意識的特權專制主義政治觀，義務本位的法律觀，官僚主義腐敗現象，以及人民群眾順從觀等等。這些已成為我國推進當代政治文明建設、現代法治化進程的障礙。解決這個問題的關鍵在于觀念上的根本轉變，讓全社會成員確立并強化人民主權至上的觀念。這種觀念一旦植根于人民之中，就會變成強大的物質力量，任何封建專制主義、官僚主義等特權都將得到有力地遏止和消失。

封建特權思想是專制主義政治觀的集中反映，封建社會的君臣序位、等級制度和“君叫臣死，臣不得不死；父叫子亡，子不敢不亡”的特權觀念，以及統治階級在法律上享有的“例減”、“官蔭”、“官當”、“八議”等特權，不僅見諸于歷史事實，而且在人們的頭腦中打下了極為深刻的烙印，因而上述這些陳舊的觀念不可能隨著封建王朝的推翻而根除。

進入社會主義社會以后，這種特權實際上就是政治上、經濟上在法律之外的權力。某些手中掌握一定權力的人，不把自己看作人民的公仆，而把自己看作人民的主人，主仆倒置。在現實生活中，我們有些黨政干部，尤其是一些領導干部喜歡以人民的“父母官”自居，動輒要“為民作主”。因而在法律和權力之間的關系處理上，不是以法律支配權力，而是以權力支配法律，形成了權力凌駕于憲法和法律之上的特權現象，從而損害了法律的權威，破壞了公民在法律面前人人平等的社會主義法治原則，這就是封建特權思想在我國的集中反映。這是我國建設現代政治文明目標的一大障礙，如果這種無序化一旦泛濫，人民主權至上的法治社會也難以實現。

由于封建思想殘余根深蒂固，我國目前在實現人民主權至上的法治社會中遇到的另一個重大障礙，就是來自人民群眾自身的、傳統的政治法律價值觀念，即順從意識。有位學者曾經說過，中國老百姓在舊社會愚民政策的長期毒害下，很少有從法的角度去考慮自身基本權利被踐踏的事實。若非忍無可忍，鋌而走險，總是逆來順受，祈求“真命天子”和“青天大老爺”的保護。這不僅歷史悠久，還有落后的經濟和文化是其生存的土壤，并且通過曲折的方式而形成了其獨特的政治意識。他們把國家權力神圣化，一聽到“官銜”馬上就顯得誠惶誠恐；對領導人的話，無論正確與否，即刻惟命是從。他們不知道怎么依據法律行使自己的主權權利，對政治民主權利漠不關心，用他們的話說，“政治權利對我個人利益關系不大”，因而表現為盲目順從的狀態。

這種政治法律觀是官貴民賤的封建意識在心理上沉積的一種金字塔式的森嚴的等級關系，形成了“見官怕三分”的心理，見到權貴，“未命而唯唯，未使而諾諾”，沒有獨立的人民主體意識，更未形成獨立的政治人格，這種自上而下的封建愚忠思想和祈求包公式的“清官”思想，導致法律在一些人中只不過是使人循規蹈矩的威懾力量，這實質上是維護特權為核心而產生的政治法律文化。因此，在全體公民中普及法律常識更為重要。

然而，我們不能把“普法”當作單純的“守法”教育，“普法”的目的在于提高公民的權利主體意識，即公民依法享有的權利神圣不可侵犯和依法履行義務的主人翁意識。在建設現代政治文明中，干部與群眾的政治地位是平等的，都是國家的主人，每個人都有一份神圣不可侵犯的民主權利。人民自己享有的權利應該自己去爭取和維護，期盼接受“明君”、“清官”、“青天”對權利的“庇護”等陳舊觀念應該拋棄。

應確立人民主權至上觀念，維護法律的極大權威，順利推進現代政治文明建設。各級領導干部是人民意志的執行者、捍衛者，其權力是人民賦予的，只能忠實地按照人民的意志辦事，全心全意為人民服務。只有維護人民利益的權力，而絕無任何凌駕人民主權之上的自由，不論在什么時候、什么條件下，如果人民祈求“父母官”“為民作主”，“大庇天下”，只能是現代政治文明的倒退和現代法治化的悲哀！

第二、正確認識和區分議會主權和人民主權的界限，確立并堅持人民主權觀念。

資產階級民主所以被稱為議會民主，是因為它的代表組織是議會。議會之所以被作為西方民主的代表組織，其源蓋出自他們所宣揚的議會主權。議會主權就是資產階級主權。為什么這樣說呢？且不說它的整個活動就是為資產階級制定維護階級壓迫秩序的法律制度，借以鞏固建立在雇傭勞動基礎上的資本主義制度，僅從議員的組成中也可以清楚地看出，資產階級議員從來就是議會的主體。資產階級的選舉制度保障了這一點。1994年4月17日《華盛頓郵報》載文說，美國國會是“富人的國會、富人的統治，為富人謀利益”的。

我國實行人民代表大會制度，憲法規定：“中華人民共和國一切權力屬于人民”，“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。憲法還規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”。這種直接參加國家和社會管理的途徑和形式，隨著現代政治文明建設的加強將越來越豐富多彩。

第三、正確認識和區分政權與民權的界限，確立并強化人民權力觀念。

政權與民權（人民的權力、人民主權），在剝削階級統治的國家里，二者是對立的。社會主義國家的政權是人民的政權，政權與民權應該是統一的，具有統一性。但是，在現實生活中，也往往存在強調政權的作用，忽視民權的作用。然而，這不是說我國現階段政權與我國人民代表大會及其立法，有什么不可調和的矛盾，相反，在總體上是一致的，而且依據我國的根本政治制度——人民代表大會是最高權力機關，從理論上說，人民代表大會機關與人民政權是一個概念。但是，我國在某個時期、某些地區也表明，有了人民政權，并不一定意味著人民和人民代表機關享有充分的權力。“文革”十年動亂，全國人民代表大會被擱置一邊，長期不開會、不立法，人民代表機關不也是等于零嗎？至于林彪鼓吹的“政權就是鎮壓之權”、“領導班子就是政權”，“有了權就有了一切”等等反動謬論，更是把政權變成了少數人私有的權力，同民權完全對立起來。

歷史教訓說明了一個事實：在人民奪取政權以后，如果處置不當，政權與民權也還會產生脫節乃至對立現象。如果人民不通過人民代表大會及其他途徑對黨和政府實行有效的監督，如果人民代表大會不能成為真正代表民意和代表人民行使權力的機關，就容易產生代行管理職權的“先進階層”脫離人民群眾的現象，有時甚至還可能發生某些國家機關與人民利益對立的現象。

由此可見，不能因為政權已是“人民的政權”，只看到它與人民權力的統一性，而忽視它們之間的矛盾性。有了人民的政權，搞不好人民及人民代表機關仍可能處于無權的地位。即使立了許多法，甚至建立了完備的法律體系，由于政府（行政、審判、檢察機關）執法的懈怠，或者受到黨權、政權（行政）的干擾，人民代表機關又不能有效行使監督權，法律也還會等于零。如果人民代表機關不能充分聽取民聲，反映民意，而受制于當地的其他勢力，其立法還可能產生負面效應，即侵害人民的權益。所以，我們不能簡單地強調政權而忽視民權，而應當確立并強化人民權力觀念，突出人民代表大會的權力主體地位，切實完善人民代表大會制度，并充分發揮其職能，使之能成為真正的民意機關和人民行使權力的機關。

第四、正確認識和區分“防民”與“維民”、“治民”與“民治”的界限，確立并強化人民民主和人民權利至上的觀念。首先，要區分“防民”與“維民”的界限。中國古代法律思想上有一個根深蒂固的觀念，即法律是用來防民的。《禮記》中“坊記”一章，專講“以禮防民”：“夫禮，所以章明別微，以為民防者也”。即用奴隸主的“禮”，來區分是非善惡，以之作為堤防，防范臣民百姓。《明史·刑法志》提出：“法令者，防民之具也”。即法律是控制社會和人民的手段。總之，都無非是要用禮、法來防范老百姓，把老百姓當作犯上作亂、違法犯罪的根子，是必須時刻提防的對象。中國古代以刑法為中心，都是禁止性規范，就是為了防民。這種“防民”的法律思想，流傳至今幾千年仍起著相當大的消極作用。現在我們一些人仍然以為法律是管老百姓的，法就是“防民”的。由于這種法律思想的消極影響，也就障礙著社會主義民主政治建設的發展和法治觀念的強化。

表現之一，在“全民普法”中，往往習慣于強調對公民進行“守法”教育，在宣傳提高人民群眾“公民意識”時，也側重在公民守法義務，而不是強調公民的權利意識。有些地方通過“普法”教育后，干部反映：“老百姓聽話了”、“工作好干了”、“老百姓里的亂事、難事整治好了”。實際上，普法教育成了老百姓守法、聽話教育，普法教育的目的成了只在防范人民群眾違法犯罪。普法教育當然要進行守法教育，但是，守法教育不應該只強調公民守法（守法教育中還包括國家公務員個人帶頭守法），更重要的是政府守法。實踐中，嚴重違法甚至破壞法制的行為，往往不是來自公民而是來自某級政府及其某些公務員。

依法治國的關鍵是政府依法行政，依法行政的責任在政府、關鍵在領導。濫用權力，侵犯公民權利，將受到法律制裁。政府守法是人民民主的法治原則，是對“法律約民不約官”的否定，與以“防民”為目的的封建人治原則是根本對立而區別的。

更重要的是普法教育不應當是消極的守法教育，而應是積極的法治教育；不應是培育公民成為“順民”，而應是培育公民作為法律主人的意識，強化公民的維權意識。法律是人民意志的集中體現，任何國家機關、任何個人應以維護人民的合法權益為己任，人民在社會主義法律中是處于法律的主體地位，不像剝削階級法律那樣，勞動人民是法律制裁的客體，是統治階級防范的對象。

表現之二，在立法工作過程中，往往有些主管部門在起草法律文稿時，總力圖把自己部門的權力盡量擴大，而對公民的權利與自由則卡得嚴嚴的。較多注重如何使國家機關及其工作人員更方便地行使權力，對此詳加規定，而忽視了公民權利的保障與對國家機關權力的制約。實踐中，一些屬于保護公民民主權利的立法，比較難以出臺。

遵循“三個代表”重要思想和人民主權原則，立法不應是處處設防去限制人民的權利與自由，而應處處利民、便民和維護公民的權益。必要的合理的限制當然不可少，但一定要有利于廣大人民群眾的根本利益和積極性的發揮。

其次，要區分“治民”與“民治”的界限。在有些人看來，法律是管老百姓的，法治就是“治民”。相反，又有許多人說，法治首先是“治官”，而不是“治民”，這是目前比較普遍認同的一種說法。無疑這兩種說法都涉及到法的本質，觸及到了法的核心問題。

每個公民理所當然地要自覺學法、知法、守法。但是，社會主義法治的本質是“民治”，而不是“治民”，這是人民當家作主治理國家的體現。“治官”一說所隱含的主語仍然是“官”，誰來治官呢？仍然是官本身。不容置疑，以官治官仍然是不徹底的、靠不住的，難免產生假治、官官相護現象。所以，“治官”一說在有意無意中將法治轉換成官治，很容易滑入人治的泥坑。這種看似很現代、很法治的說法，內心深處仍然沒有擺脫官本位的陰影，是偽法治，法律僅僅是“官治”的工具而已。而法律工具論隨時有可能為權力專橫、獨裁統治大開綠燈，希特勒發動侵略戰爭、迫害猶太人都是依據其制定的法律進行的。

由此可見，法治不僅要治官，而且不能僅僅由官來治。正如一位學者所說：“我們所說的法治，不應是治民，而應是民治，就是人民當家作主治理國家。”“民治”二字精辟而深刻地揭示了法治的本質。法治的主語應當是民而不是官，治官要靠民而不能只靠官。只有由民來治官，治官才會徹底，才有可能形成一個高效、廉潔的政府。所以，依法治官這是“民治”的關鍵。

“民治”是人民主權的體現，人民行使管理國家的權利，主要通過直接管理和間接管理兩種形式。所謂間接管理，就是人民把管理國家的一部分權利委托給各級干部，由他們代表人民進行管理。在這種委托關系中，受委托者必須具備兩個基本條件：一是代表人民的利益和意志，二是忠實地為人民辦事。因此，在我國公職人員作為管理者，不是統治者，是人民的公仆。

“民治”還體現在以公民權利制約國家權力。在一個法治的國家里，老百姓當然要守法，但根本問題是政府要依法行政，這是因為大量的法律法規需要通過政府機關去具體貫徹落實。黨的十五大報告指出“一切政府機關都必須依法行政，切實保障公民權利”。公民權利是國家權力的基礎，也是對國家權力最有效的制約力量。黨中央制定的“依法治國”方略的“國”，首要的是國家機器和國家權力，依法治國的重心在依法治權，這是依法治國的實質和關鍵。

現在有些人往往把依法治國的“國”當作一個空間或地域概念，將它簡單地推演為分地區、分級別層次地“依法”治省、治市、治縣、治鄉；而其所治的對象僅限于本地區所管轄的行政、司法、經濟、文化、社會等事務，這樣“依法治國”就限于依法治理、依法辦事。無可否定，這當然也很重要。但是，在一些地方推演為依法治村，最后落實到治家、治人，這樣就可能演化為只治事不治權、只治民不治官、只治下不治上，法治由“民治”變為“治民”，這就有違“依法治國”的初衷，失去“依法治國”的精義。

前面說過，因為人民是“依法治國”的最高主體，政府和官員首先是“依法治國”的客體，然后才是依法行政的主體。既要接受人民的監督制約，又要在依法行政中保障人民當家作主的權利和自由。所以，以公民權利制約國家權力，是人民當家作主、實現人民主權的體現，它實質上是“民治”的一種法律監督。

（責任編輯洛杜）