“電荒”：管制失效的最新例證

美國(guó)、加拿大鬧大停電，而中國(guó)2003年的電力短缺則創(chuàng)下了歷史記錄，限電省市從去年的11個(gè)擴(kuò)大到19個(gè)。關(guān)于電力短缺的原因，有多種說(shuō)法。一個(gè)說(shuō)法是今年天氣太熱，還有一個(gè)說(shuō)法是一些地方今年缺水，造成了水電供應(yīng)不足。然而，當(dāng)前如此大的電力缺口決非天氣、降雨等偶然因素和客觀因素所能解釋。惟一合理的解釋是：發(fā)電量已經(jīng)嚴(yán)重供應(yīng)不足。至于造成供求缺口的原因可進(jìn)一步從需求和供給兩方面進(jìn)行分析。

有人說(shuō)，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)太快，居民需求增長(zhǎng)太快，所以導(dǎo)致了電力短缺。的確，幾乎沒(méi)有人想到，中國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)在1997年處于下滑態(tài)勢(shì)后突然發(fā)力，形成一個(gè)由工業(yè)化、城市化和居民消費(fèi)現(xiàn)代化三大動(dòng)力拉動(dòng)的超強(qiáng)增勢(shì)。這一說(shuō)法聽(tīng)起來(lái)有些道理，因?yàn)殡娏ψ疃倘钡牡胤剑∈侵袊?guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的地方，如長(zhǎng)江三角洲。不過(guò)，這樣的解釋“翻譯”成經(jīng)濟(jì)學(xué)語(yǔ)言就不那么理直氣壯了，它的意思就是：市場(chǎng)錯(cuò)了，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)得沒(méi)有道理。而我們知道，好的商家，總是未雨綢繆，會(huì)在酷暑之前準(zhǔn)備好涼傘。也就是說(shuō)，市場(chǎng)永遠(yuǎn)是對(duì)的，消費(fèi)者永遠(yuǎn)是對(duì)的，你不能抱怨市場(chǎng)太熱。

最終答案只能從供應(yīng)方面來(lái)找，是供應(yīng)方面出了問(wèn)題。那么，是供應(yīng)商的問(wèn)題嗎？未必!因?yàn)殡娏?yīng)是高度管制的供應(yīng)，它與競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域有所不同，不是說(shuō)你想建個(gè)電廠就可以建，你必須得到審批。所以，我們要研究一下審批的特性。

政府的“十五”計(jì)劃，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度定在7%，但實(shí)際增速要快得多。是不是政府的目標(biāo)束縛了電力專家的想象力呢？未必。是搞規(guī)劃的人不夠聰明嗎？不是。他們對(duì)形勢(shì)的判斷相當(dāng)在行，對(duì)于當(dāng)前的“電荒”有些人甚至可以稱得上是事前諸葛。據(jù)筆者在廣東等地的調(diào)查，許多人其實(shí)早在幾年前就估計(jì)到了電力會(huì)出現(xiàn)短缺，并且想要擴(kuò)大投資，可惜的是不獲批準(zhǔn)。據(jù)國(guó)家電力公司負(fù)責(zé)人的說(shuō)法，自1999年以來(lái)國(guó)家就沒(méi)有上過(guò)大的電力項(xiàng)目，而“十五”規(guī)劃五年的電力發(fā)展指標(biāo)已在前兩年半全部用完。另?yè)?jù)電力專家分析，去年全國(guó)發(fā)電機(jī)組裝機(jī)容量欠下的賬，直接造成了今年全國(guó)大面積缺電。到年底，仍約有2000萬(wàn)千瓦的用電缺口。

那么，為什么結(jié)果是錯(cuò)的呢？

答案只能從體制上去找。一般來(lái)說(shuō)，商家在風(fēng)險(xiǎn)偏好方面呈正態(tài)分布，也就是說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)偏好型和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避型都是少數(shù)，風(fēng)險(xiǎn)中性型居大多數(shù)。所以，如果完全由商家來(lái)決定是否上電力項(xiàng)目的話，總會(huì)有一部分風(fēng)險(xiǎn)偏好的人看準(zhǔn)了發(fā)展機(jī)會(huì)就進(jìn)入了。但對(duì)于政府部門的人來(lái)說(shuō)，情況則有所不同。一是，盡管他們中也有人清楚電力可能要短缺，應(yīng)該加大規(guī)劃，應(yīng)該發(fā)展，但從利益機(jī)制角度講，投資成功了并沒(méi)有他們個(gè)人的好處，而失敗了則會(huì)受到批評(píng)乃至影響烏紗帽，因此一般都是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避型的，即多一事不如少一事。這一條決定了政府工作人員的行為通常是保守型的。二是，政府審批有巨大的權(quán)力，很容易出現(xiàn)尋租和腐敗，為了避免尋租和腐敗，政府要用加長(zhǎng)審批鏈條以及增加各方面制衡的辦法。這在權(quán)力的約束上是很有必要的，但在決策上卻難免造成滯后，并很容易造成一個(gè)結(jié)果，那就是，最后不是由最正確的意見(jiàn)說(shuō)了算，而是由最大的官說(shuō)了算，因?yàn)樽畲蟮墓僬l(shuí)也制衡不了。如果最大的官是錯(cuò)的，那么整個(gè)決策就可能錯(cuò)。因此，從體制上說(shuō)，政府的決策通常是滯后的，而且是易錯(cuò)的。

保守的官員加上易錯(cuò)的體制，所帶來(lái)的結(jié)果必然就是″管制失敗″。電力短缺的真正根源其實(shí)就在于管制失敗。

其實(shí)，仔細(xì)想一下，電力短缺實(shí)際上是一出中國(guó)人最熟悉不過(guò)的老戲。那就是計(jì)劃和管制所造成的“一放就亂，一抓就死”的局面。這種令人困窘的局面不是由某個(gè)人的聰明與愚蠢、善良與丑惡所決定的，而是由體制的內(nèi)在缺陷所決定的。我們看到，凡是放開(kāi)的領(lǐng)域，凡是競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，都是供過(guò)于求的領(lǐng)域，都是資源配置比較有效的領(lǐng)域，那是得益于改革開(kāi)放；而凡是管制的領(lǐng)域，凡是政府插手的領(lǐng)域，都是供應(yīng)不足或者低效的領(lǐng)域，電力是這樣，中小銀行的貸款是這樣，土地供應(yīng)也是這樣，其背后的原因都完全一致，那就是，政府干預(yù)破壞了正常的供求關(guān)系，并扭曲資源配置。所以，政府必須退出它不應(yīng)該呆的領(lǐng)域。

目前鬧“電荒”，全國(guó)一片叫苦連天的聲音，但是，下一步會(huì)不會(huì)“一放就亂”了呢？據(jù)說(shuō)各路諸侯正蠢蠢欲動(dòng)，對(duì)政府的攻關(guān)不亦樂(lè)乎，因此，過(guò)幾年“電荒”忽然了變成了過(guò)剩，不要有什么奇怪!

歸根結(jié)蒂，中國(guó)電力的健康發(fā)展同其他領(lǐng)域的發(fā)展一樣，關(guān)鍵在于深化改革。目前，電力體制改革還只是剛剛拉開(kāi)帷幕。電網(wǎng)分家兄弟分家了，但分家后各自怎么過(guò)日子目前尚不清楚，并且中間還有一大堆的關(guān)系等待著去理順。其中至少有以下幾個(gè)方面：一是要完善電力市場(chǎng)準(zhǔn)入。特別是要允許更多的投資者、包括民營(yíng)資本和國(guó)際資本進(jìn)入電力建設(shè)這個(gè)有利可圖的領(lǐng)域。反正電網(wǎng)壟斷著，電力建設(shè)則可以再放開(kāi)一些，不會(huì)有什么風(fēng)險(xiǎn)。二是要完善價(jià)格管理，既包括供給方的價(jià)格管理，讓供給方競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，也包括需求方的價(jià)格管理，讓消費(fèi)者競(jìng)價(jià)購(gòu)電。三是完善電力建設(shè)審批體制。筆者以為，在這方面最好改為備案制，取消審批，讓天下資本均有機(jī)會(huì)一決雌雄。