關注中國諸候經濟

改革開放以來，中國的財政體制進一步走向分權，80年代中后期實行的財政包干制度是分權的頂峰，導致了中央政府收入比重的急劇下降。1994年實行的分稅制遏制了這一趨勢，但中央稅和地方稅截然分開，中央財政和地方財政因此也截然分開；這其實也將財政分權制度化了，中國的財政體制已經高度聯邦化。財政聯邦化有積極的一面，但也存在不可忽視的負面影響，如何趨利避害?應該引起決策者的重視。

財政的諸候時代

既然中國財政的錢不在一個口袋里裝著，那自然是各辦各的事，盡管沒有明確的文件對中央和地方的事權進行劃分，但事實上已經形成了一套在實踐中默認的規則。比如，中央只管直屬中央的企業，而地方只管隸屬同級政府的企業；下崗職工再就業所需要的資金也是各顧各。而且，直到今天，中國仍然沒有一套統一的在全國層次上實現收入轉移的機制，中央財政的再分配職能沒有得到很好的發揮。

目前，中央對地方的轉移支付主要靠項目的形式實現。這些項目一般要求地方提供配套資金，其結果是，經濟發達省份得到的中央支持遠多于經濟不發達的省份；中央財政的再分配不但沒能拉平收入差距，而且在某種程度上還擴大了差距。

中央和地方關系如此，地方各省內部必然產生模仿效應。在各個省內，省與地、市，地、市和區、縣的關系完全仿照中央和省的關系，財政各自為政，互不通融。比如，在大多數地方，養老、醫療、失業保險的統籌范圍只能達到區、縣一級。和中央政府一樣，省政府只給政策，市、縣政府掏錢。在國營企業全面虧損的壓力之下，省、市紛紛將企業下放區、縣，表面上看是增加地方自主權，實際上是推卸包袱。結果大量企業冗員所產生的財政負擔被逐級下放，表面上解決了下崗壓力，實際上只是暫時掩蓋了矛盾。

在和平年代，決定一個國家最根本的制度安排是財政體制，因為它確定了各級政府之間的利益機制，我們很容易就想起了那句老話：經濟墓礎決定上層建筑；利益機制的改變必定導致政府架構的改變。黨管干部使中央對地方干部的任用具有絕對的權威，但是由于財政分權，中央對地方的約束正在發生微妙的變化。在可以得到利益的時候，地方政府更多地表現了對中央的服從；沒有利益的時候，地方政府就不免神情淡然，表露出一副疏遠的態度。

得失兩看聯邦化

財政聯邦化有正反兩方面的后果。正面作用是調動了地方的積極性，鼓勵地方政府關注地方經濟增長，培養新的稅源。

財政聯邦化調動地方積極性的一個表現是地方政府的制度創新，特別是在集體和國營企業改制方面。進入90年代以來，中國的市場條件日趨完善，政府在企業中的作用越來越小。同時，隨著私營經濟的崛起，公有制企業受到嚴重挑戰，經營狀況惡化。在企業內部，經理人員對企業的控制權增加，政府的控制能力急劇降低。在這種情況下，地方政府便產生了改制的動機。盡管改制還存在許多問題，但在客觀上它是一項改進經濟效率的制度創新of

過度的財政聯邦化對中國也產生了不可忽視的負面影響。一方面，財政聯邦化鼓勵地方保護主義，有礙全國統一市場的形成，加劇地區發展的不平衡。比如，上海規定出租車排量不得低于1．4升，顯然是出于保護本地產的桑塔納的目的，把小排量的富康和捷達擋在了門外。另一方面，財政聯邦化導致地方對企業落戶的過度競爭。一些地方領導為了吸引國內外投資，擅自降低地方稅稅率。但由于這種做法沒有合法性，企業經營實際上是處于不確定性中。因為上級稅務部門未必認可下級政府的減稅承諾。新領導也未必認可老領導的減稅承諾。這種不規范的稅源競爭的結果，就全國而言，可能僅僅是一個零的博弈：一個地方的所得恰恰是另一個地方的損失，兩相抵消，國民經濟并無實質性增長。

被忽視的兩個后果

財政聯邦化還存在兩個未注意的后果。首先，財政聯邦化各地各自為政，使國家政策失去了規模操作的能力和效應，醫療、養老、失業和城市低保的提供分散化和小型化，很多地方只能統籌到區縣一級。保險也不穩定，抵御風險的能力低，而且收入有限。即使是像廣東順德這樣發達的縣級市，其養老和醫療保險還有缺口，不發達城市的狀況可想而知。

分散的社保體系妨礙了人口的流動。中央雖然對跨行政區的人口流動有一定的規定，比如可以將已交保險帶走等，但實際執行非常困難。比如，北京市規定外地農民工在北京交納的退休保險，只能等到60歲之后才能獲得收益。有相當數量的企業只是交納一定人數的社會保險，而并不將保險落實到人，因此，當一個職工調走時，他并不能將企業交納的保險費帶走。

分散的社保體系加大了地區差距，使好的地方更好，差的地方更差。社保的一個作用本來就是進行收入的二次分配，調節地區收入差距，目前分散的社保體系恰恰是反其道而行之。

造成目前分散和小型化社保體系的原因可能很多，但財政的聯邦化無疑是最重要的原因。社保規模直接和地方政府的財政相關，當每個地方政府都享有獨立的財政的時候，財政狀況好的地方一定不愿意和財政狀況差的地方統籌社保資金。

其次，財政聯邦化造成了上、下級政府之間對事權的推諉。財政聯邦化和目前的中國行政架構是有矛盾的。各級政府雖然擁有獨立的財政收人，卻沒有獨立的行政權利，上級政府在政治上仍然對下級政府享有絕對權威。在這種情況下，上級政府很容易發生機會主義行為：把問題盡量往下級政府壓，把資金盡量往本級政府調。這種短視行為的結果，是矛盾被層層下放，上級政府的日子好過了，下級政府卻犯了難。

這已經不僅僅是一個財政問題，而是關乎政府行政體制、乃至國家安定的大問題。

企業改制中的聯幫化身影

改制是財政聯邦化的后果之一，反映了財政聯邦化積極的一面；但同時，財政聯邦化的不利后果也在改制中暴露無遺。

經過90年代初、中期股份合作的改制形式，近幾年來的企業改制多采用經理人員買斷、出售或破產等更加激進的做法。采用這些形式必須涉及資產處置和人員安置，而尤以人員安置更為急迫。根據國務院和最高人民法院的多次指示，人員安置是改制過程中的首要問題，因為它直接影響社會的穩定。國營企業中存在大量的冗員，如果企業完全按商業運作辦事，許多人都要被解雇。為了完成中央下達的社會安定的政治任務，各地方政府無不優先考慮人員問題。

由于企業改制不徹底，新經營者還是要為解決富余人員的就業問題分散精力。從表面上看，改制沒有增加下崗人員，實際上矛盾被暫時掩蓋了。比如，許多企業在改制之前拖欠了職工大量的工資和社會保險金，改制之后，政府通過資產抵扣把這部分負債轉移到了新企業，但并沒有切實可靠的措施保證新企業會歸還職工這筆資金。比如，天津的一家原國有企業賣給了澳大利亞的一家公司，后者答應接受企業的全部職工。但兩年后，該公司將企業賣給了另一家公司，后者接手后便大量裁員。新公司的做法完全合法，澳大利亞公司的做法也不能說違反了當初和政府簽訂的合同，因為合同沒有規定它不能出售企業。政府如果強行要求新公司繼續接受所有職工，則會樹立一個不好的先例，以后涉及改制企業的資產重組就可能無人問津；政府如果認可新公司的裁員，則職工的利益受到傷害，到頭來還得政府管。

然而，地方政府把矛盾下放的做法完全符合經濟理性。一方面，他們期望改制企業一天天好起來，最終消化掉企業的冗員；另一方面，他們期望職工來監督企業的新經營者。職工一到市政府上訪，市政府就只好就范；把矛盾下放給企業后，由于現在企業是私人的了，職工只能找經營者。這自然對政府有利，但卻是以政府放棄責任為前提的，長期實行必然極大損害政府的權威。

降低聯幫化的風險

適度的財政聯邦化有積極的作用，但目前中國財政聯邦化傾向遠遠超過了適度的界限。更為重要的是，中國的財政聯邦制和中國目前的行政架構是不匹配的，其后果是導致了各級政府行為的商業化和機會主義傾向。長此以往，必然損害中國的經濟增長和政府的權威。

解決問題的途徑不是一味地收權，而是將現存的某些財政聯邦化傾向納人法治的軌道，才能有利于政府行政和經濟增長。比如，各省或多或少地都掌握一些決定地方稅稅率的權力，但目前這樣做卻是不合法的。像中國這樣幅員遼闊、地域差別巨大的大國，統一的稅率并不合適，讓各省真正擁有合法的設定稅率的權力可能是必要的。糾正目前過度的財政聯邦化傾向，不是要把權力從地方收到中央，像把所得稅變成中央和地方共享稅一樣，而是要各級政府、特別是中央政府具備全局和長遠眼光，對特定的情形做出適當的決策，以社會的全體利益為重，而不是僅僅計較一級政府的得失。

(作者：北京大學中國經濟研究中心教授)