國(guó)資１０年求法

4月6日，以國(guó)資委掛牌為標(biāo)志，國(guó)資委正式啟動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)。

設(shè)立國(guó)資委只是國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的一個(gè)步驟，更重要的是接下來(lái)如何規(guī)范運(yùn)作。經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界專家們的普遍看法是：下一步的改革應(yīng)當(dāng)“先定規(guī)后行動(dòng)”，盡快出臺(tái)國(guó)有資產(chǎn)法，使改革有法可依、有章可循。鑒于制定法律比較復(fù)雜，也較費(fèi)時(shí)，可先由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，如國(guó)有資產(chǎn)暫行條例等，以利于指導(dǎo)國(guó)企改革規(guī)范運(yùn)行。

不久前，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委國(guó)有資產(chǎn)法起草工作組組長(zhǎng)劉儀舜則公開透露：國(guó)有資產(chǎn)法已經(jīng)起草了10年，目前起草工作已經(jīng)完成，且經(jīng)多次修改，已是一部基本成熟的法律草案，早已具備了出臺(tái)的條件。

第九、第十連續(xù)兩屆當(dāng)選全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委委員的張肖代表，也在日前表示，《國(guó)有資產(chǎn)法》在本屆人大任期內(nèi)有條件出臺(tái)。并稱，對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的管理，將會(huì)是“雙管齊下”：一方面，國(guó)務(wù)院將先制定一些行政法規(guī)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值以及國(guó)資委如何履行職責(zé)作一些原則性的規(guī)定；另一方面，將吸收法規(guī)執(zhí)行中的經(jīng)驗(yàn)，以及地方政府前幾年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善《國(guó)有資產(chǎn)法》。

七易其稿始成草案

國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理的條例，仍在緊張的起草中；而《國(guó)有資產(chǎn)法》的起草工作，則始于1993年。正是在那一年的8月，作為八屆人大期間立法制度改革的一個(gè)起點(diǎn)，八屆人大財(cái)經(jīng)委自己組織人手起草這部法律。

雖然此次立法是由財(cái)經(jīng)委自行組織起草，但起草班子卻是以人大名義向中央各部委借調(diào)人手搭建的。起草班子包括顧問組、領(lǐng)導(dǎo)組和起草工作組，均由有著豐富經(jīng)濟(jì)工作經(jīng)驗(yàn)的國(guó)務(wù)院有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)、專家組成。其中《國(guó)有資產(chǎn)法》起草班子的領(lǐng)導(dǎo)小組，就包括原經(jīng)貿(mào)委副主任陳清泰、原體改委副主任洪虎，以及來(lái)自法學(xué)界的江平等人。而起草工作組，則由當(dāng)時(shí)主要的10個(gè)綜合性部委分別派人參加，組成了一個(gè)10人小組。三個(gè)小組的名單都是經(jīng)當(dāng)時(shí)八屆人大常委副委員長(zhǎng)田紀(jì)云親自審定的。

起草班子搭建起來(lái)后，小組成員開始了一年多的國(guó)內(nèi)外調(diào)研。

在這一年多的時(shí)間里，起草組先去深圳調(diào)研，接著又去了青島、武漢、廈門等地。

在掌握了大量實(shí)地調(diào)研資料以后，起草小組于1994年組織了全國(guó)范圍內(nèi)的論證，召開了一次全國(guó)性的國(guó)有資產(chǎn)立法研討會(huì)，廣泛收集各種意見，經(jīng)論證總結(jié)，終于拿出了一份初稿。

起草小組并沒有立刻提交這份初稿，而是與來(lái)自上海、深圳、陜西三地的代表，匯合于海南進(jìn)行研討。此前，起草小組已經(jīng)輔導(dǎo)三地依據(jù)地方經(jīng)驗(yàn)起草了《國(guó)有資產(chǎn)法》的參考草案。這次在海南匯合，就是要把地方的草案的經(jīng)驗(yàn)補(bǔ)充到初稿中。

最后，四個(gè)稿子合并在一起，形成了一個(gè)稿子，拿到人大財(cái)經(jīng)委討論，國(guó)資法由此正式進(jìn)入了立法程序。

此時(shí)時(shí)光已走到了1995年。人大財(cái)經(jīng)委將《國(guó)有資產(chǎn)法》草案發(fā)向全國(guó)征求意見，并得到了來(lái)自全國(guó)各地870多條回復(fù)。大約70％的意見被吸納到國(guó)資法草案中去。

經(jīng)過1995年人大財(cái)經(jīng)委組織的廣泛討論、征求意見和修訂，《國(guó)有資產(chǎn)法》草案終于在人大財(cái)經(jīng)委得到一致通過。緊接著，這份此時(shí)已經(jīng)是七易其稿的國(guó)資法草案，按照立法程序被送交八屆人大常委會(huì)議討論。

國(guó)資法草案綱要

按照《國(guó)有資產(chǎn)法》起草工作組組長(zhǎng)劉儀舜所說(shuō)，國(guó)資法的主要目標(biāo)就是要讓國(guó)有資產(chǎn)有人負(fù)責(zé)，讓國(guó)有企業(yè)的出資人到位。從無(wú)人負(fù)責(zé)到有人負(fù)責(zé)，涉及投融資體制、財(cái)稅體制、人事體制、政府機(jī)構(gòu)這四大方面的改革，完成這個(gè)任務(wù)殊為不易。

為了確保出資人到位，《國(guó)有資產(chǎn)法》草案對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的權(quán)利作了明確界定，“國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)除享有《中華人民共和國(guó)公司法》規(guī)定的股東權(quán)利外，還享有以下權(quán)利：（一）根據(jù)國(guó)家宏觀調(diào)控的有關(guān)政策，自主決定投資項(xiàng)目；（二）對(duì)外投資可以超過公司凈資產(chǎn)的金額比例50％；（三）經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以在國(guó)內(nèi)、國(guó)際市場(chǎng)舉債和發(fā)行公司債券，以公司凈資產(chǎn)設(shè)置抵押。”

草案還進(jìn)一步提出：“國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)從其獨(dú)資、控股、參股企業(yè)取得的收益不重復(fù)納稅。國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓所得收入，除增值部分外，免交所得稅。”

草案中一個(gè)具體內(nèi)容是設(shè)計(jì)了三層架構(gòu)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。

草案規(guī)定，“出資者所有權(quán)是指國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)代表國(guó)家對(duì)投入企業(yè)的資本行使的股東權(quán)利。行使出資者所有權(quán)，不得侵犯企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。包括：(一)出資者不能直接使用和支配企業(yè)的實(shí)物資產(chǎn)；(二)出資者的產(chǎn)權(quán)不能直接對(duì)應(yīng)企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)；(三)出資者不能直接處分企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)；(四)出資者不能直接享有企業(yè)運(yùn)用法人財(cái)產(chǎn)向社會(huì)提供產(chǎn)品服務(wù)而取得的收入；(五)企業(yè)破產(chǎn)或終止清算時(shí)，出資者按破產(chǎn)分配程序和出資比例享有剩余財(cái)產(chǎn)；(六)其他。”

草案還專門辟出一節(jié)規(guī)范出資者所有權(quán)和企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使。

為了保護(hù)出資者所有權(quán)，《國(guó)有資產(chǎn)法》草案規(guī)定：“企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)是指企業(yè)出次者的資本權(quán)益和借貸形成的企業(yè)法人的全部財(cái)產(chǎn)權(quán)利。行使企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，不得侵犯出資者所有權(quán)。”

國(guó)資法起草工作組組長(zhǎng)劉儀舜日前還向外界透露，《國(guó)有資產(chǎn)法》草案將專辟一章談國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督，即由“全國(guó)人民代表大會(huì)及各級(jí)地方人民代表大會(huì)依法對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理和經(jīng)營(yíng)行使監(jiān)督權(quán)”。草案提出，“市級(jí)以上人民政府監(jiān)督本級(jí)政府國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)和下級(jí)政府的國(guó)有資產(chǎn)管理和經(jīng)營(yíng)情況，檢查有關(guān)法律、法規(guī)的實(shí)施情況。政府審計(jì)部門定期審計(jì)本級(jí)政府授權(quán)的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債、損益及財(cái)務(wù)收支等狀況。”

草案還規(guī)定：“市級(jí)以上人民政府應(yīng)向同級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、使用狀況。市級(jí)以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)需要，可委托審計(jì)機(jī)構(gòu)審查國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、特定經(jīng)營(yíng)部門國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)使用狀況。”

但由于各方對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理與經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、該法的出臺(tái)時(shí)機(jī)等問題仍然存在不同意見，國(guó)資法草案被拖入了九屆人大，至今未能出臺(tái)。在此期間，草案的起草班子仍在緊鑼密鼓地進(jìn)一步修訂草案，社會(huì)上的呼吁也是聲聲震耳。

2001年3月，在九屆人大四次會(huì)議上，張海南等31位代表聯(lián)名提出議案，建議制定《國(guó)有資產(chǎn)法》。在人大財(cái)經(jīng)委對(duì)此議案的答復(fù)中透露：九屆全國(guó)人大以來(lái)，該委員會(huì)根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的有關(guān)指示，結(jié)合改革中的新情況，對(duì)草案進(jìn)行了修改完善，擬于2002年將新草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。

2001年12月，國(guó)資法起草組在大連召開了一次全國(guó)國(guó)有控股公司的研討會(huì)，總結(jié)國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，為國(guó)資法抓緊出臺(tái)繼續(xù)努力。

此后，在2002年3月的九屆全國(guó)人大第五次會(huì)議上，孫桂華（黑龍江代表團(tuán)）等32名代表又聯(lián)名提出：“國(guó)有資產(chǎn)流失已是一個(gè)相當(dāng)普遍、相當(dāng)嚴(yán)重的社會(huì)問題。就國(guó)有資產(chǎn)的保障而言，立法明顯滯后，在許多方面沒有相對(duì)應(yīng)的法條可依”，呼吁《國(guó)有資產(chǎn)法》的到位。

局部的努力

在國(guó)資法的起草進(jìn)程未能實(shí)現(xiàn)突破的同時(shí)，各地和各部門針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的規(guī)范管理，出臺(tái)了一系列輔助性法規(guī)條例。

據(jù)記者不完全統(tǒng)計(jì)，自1990年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理工作的通知》出臺(tái)以來(lái)，1991年11月16出臺(tái)了《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》（國(guó)務(wù)院令第91號(hào)）、1994年7月24日出臺(tái)了《國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第159號(hào)）、1996年1月25日國(guó)務(wù)院辦公廳秘書局頒布《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》（國(guó)務(wù)院令第192號(hào)）等三個(gè)行政法規(guī)。國(guó)家有關(guān)部委先后出臺(tái)的有關(guān)規(guī)章達(dá)200多部。

在地方，也出現(xiàn)了大量類似于1995年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》的對(duì)地方國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行界定、登記、交易、轉(zhuǎn)讓等法規(guī)。

這些法規(guī)、規(guī)章在國(guó)有資產(chǎn)管理中起了一定作用，有歷史的進(jìn)步性。但中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)的一篇研究報(bào)告也指出，這些法規(guī)、條例畢竟只是某一方面的，層次低，約束力不強(qiáng)，有局限性，許多政策、法規(guī)缺乏協(xié)調(diào)，不配套甚至過時(shí)。隨著以國(guó)企改革為中心的各項(xiàng)改革尤其是國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的深化，沒有一部國(guó)有資產(chǎn)基本法律，國(guó)有資產(chǎn)管理難以統(tǒng)一和規(guī)范。

也有學(xué)者對(duì)國(guó)資法提出了更高的要求。他們認(rèn)為，《國(guó)有資產(chǎn)法》畢竟只是一部國(guó)有資產(chǎn)管理的基本法規(guī)，一個(gè)體制的法制化還需要一系列縱向與橫向的法規(guī)，才能形成體系。只有這個(gè)法規(guī)體系建立起來(lái)，才能看到一個(gè)成熟法制化的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)王全興指出，國(guó)有資產(chǎn)法體系在縱向結(jié)構(gòu)上，應(yīng)當(dāng)包括憲法、法典、基本法和單項(xiàng)法規(guī)(含行政法規(guī)、地方性法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等)等主要層次。《國(guó)有資產(chǎn)法》還只是針對(duì)解決基本法的問題。

在橫向結(jié)構(gòu)上，國(guó)有資產(chǎn)法體系則應(yīng)當(dāng)包括：國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行主體組織法、國(guó)有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理法、國(guó)有資產(chǎn)投資管理法、國(guó)有資產(chǎn)占用管理法、國(guó)有資產(chǎn)收益管理法、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理法、國(guó)有資產(chǎn)特別法。

新一屆人大和政府已經(jīng)組建，國(guó)資法的出臺(tái)又面臨新一輪機(jī)遇。現(xiàn)在關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的爭(zhēng)議已經(jīng)塵埃落定，中央進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“政資分開”，新的舉措正在逐步落實(shí)。劉儀舜告訴記者，在新的形式下，起草組自身也在不斷的解放思想，完善國(guó)資法草案。

本刊記者李詠對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)