地方政府為什么盲目沖動？

“換屆經濟”事實上是一個制度安排的必然結果。僅僅從經濟角度解釋很難找到問題的本真答案。它涉及的內容，使問題的詮釋不得不從現存的公共管理制度本身去思考。10月16日下午，清華大學公共管理學院教授薛瀾在清華大學明理樓接受了本刊記者的采訪，從公共管理體制的角度給“換屆經濟”給了一個全新的解釋。

《商務周刊》：去年年末以來，地方政府出現了強烈的投資熱潮，而且愈演愈烈。許多專家把這一現象看做是目前投資過熱的主要原因，認為這和新一屆政府換任有密切關系。而且這種投資熱潮的確在1988年、1992年、1998年每一次政府換屆都發生，尤其是1988年和1992年因此發生了嚴重的經濟過熱。我們應該如何理解？

薛瀾：對此我也注意到了。首先，從積極的角度來考慮，每一屆政府的新任都會有重大的經濟建設規劃，出現和執行重大的投資項目，這是完全可以理解的。而且，目前的財政體制也決定了這種現象產生的必然。

比如沈陽市政府，只有提出宏偉而動人的投資項目，才能在遼寧省整個財政中占有更大更多的資源、資金和優惠政策。從這一點來講，不論是西方發達國家還是中國，理性的政府肯定是要爭的，表現出的就是強烈的投資沖動。

《商務周刊》：那么為什么有時會表現出對地方經濟的嚴重破壞？

薛瀾：這需要從兩個方面進行探討。其一我們的政府決策是怎樣產生和執行的，其二，我們的干部隊伍是如何產生如何負責的。這兩個問題都和一國采用的公共管理體制是密切相關的。

對于第一個問題，我們可以看看美國是如何做的。美國的公共管理體系是由兩套系統組合運行的。這就是公務員體系和政務員體系。公務員體系是由一套職業化的機制運行的一支龐大的行政辦事執行隊伍。它有完全不同于政務員體系的激勵機制，它也不會受到政務員體系的權力影響，它按照公務員體系的職業標準辦事、升遷、獎罰、享受福利。只要你圓滿執行它的標準，你就能從最底層一直升遷到公務員最高的職位。而你最核心的工作就是堅定地執行已經決定的決策和政策，照章辦事。

政務員體系則是通過選舉和政治任命形成的政策決議隊伍。比如參議員、眾議員以及總統任命的政府高層官員。他們的產生與政黨體系有關，直接決定政策，職權大。但卻不穩定，隨時有下臺的可能。

這樣的話，不管政務員怎樣變，也不會影響公務員的穩定。也就是說只要政務員的決策出臺后，不管他是否在任，公務員將按照計劃不折不扣地給予執行。舉例說，克林頓在任制定一個20年的重大投資項目決策，只要通過了國會同意，公務員體系就會執行下去。即使小布什反對，除非動議國會否決這項計劃，否則他沒有權力不讓它執行下去，更沒有權力干涉和阻撓公務員的執行。

而我國則完全不同。雖說近年來大力推行公務員制度，但仍然沒有擺脫傳統的“國家干部”模式，黨政管理權限難以明確。在運行上，公共管理的決策和執行混同造成決策不連續，換屆后往往會出現政策推倒重來，朝令夕改；在激勵上，決策者和執行者實行相同的激勵機制，執行的獨立性難以保證，出現嚴重的“一朝天子一朝臣”現象，決策混亂就不難理解了。

《商務周刊》：決策上的混亂是不是由于決策失去了控制和監督？

薛瀾：對，這也是我下面要談的問題：我們的干部隊伍是如何產生，又如何負責的呢？主要還是黨政上級任命。這也決定了我們的干部隊伍是對黨政負責，也就是對上負責。只要我能做到讓上級領導滿意，我就能升遷就能得到獎勵。形象工程、政績工程在中國層出不窮，對經濟造成巨大破壞，原因可能就在此。

事實上，美國的政府也會搞形象工程、政績工程，哪個國家都有。但問題是它們的政府要對議會負責，最終要對選民負責，是一種向下的負責。它想連選連任，就不能不考慮民眾的意見。所以它搞形象工程、政績工程，更多是為了討好選民的歡心，而不像我們的干部是討上司的歡心。這樣的形象工程很難產生腐敗，因為一出事政府領導人的政治生命有可能就全完了。我們不同，只要你討好好上司，就是出了事，他也可以給你另外安排仕途。

目前，我們的地方人大對地方政府還很難發揮比較全面的監督，有些地方政府甚至把人大當做擺設。比如我們的地方財政權力很大，可以直接決定投資，人大很難參與。這樣的結果就是，我們的地方政府沒有約束，甚至是想怎樣干就怎樣干，在地方上沒有誰能監督得了它。

《商務周刊》：那么怎樣才能治理這一現象呢？

薛瀾：這些年來，我國一直致力于國家公共管理體制的改革和創新。應該說取得了相當大的成績。比如直選、運用民意測驗考察政府行政管理成效等等。但我們也應該看到我們的公共管理理念和水平都有相當大的不適應社會主義市場經濟要求的地方。

我們既不能封閉保守，也不能不顧我國政治經濟環境的現實，照搬西方模式。要放開思路，在市場機制能較好發揮作用的地方，讓市場調節起主要作用。最重要的是，我們應該盡快培養一支獨立性較強的現代公務員隊伍，同時加強人民代表大會制度，尤其是地方各級人大對地方政府的監督作用。