財政的政策性職能何去何從？

單純調(diào)整總量關(guān)系的財政政策定位已經(jīng)不能適應(yīng)需要，長期性、戰(zhàn)略性、體制性因素已成為影響供求平衡的主要因素。財政政策應(yīng)當(dāng)在資本退出的補償援助上發(fā)揮更大的作用，對過剩生產(chǎn)能力可施行政策性收購。財政要“積極”承擔(dān)改革成本，可用發(fā)長債的收入直接支付改革過程中的轉(zhuǎn)軌代價。以較少的財政資源調(diào)動更多增量資源向落后地區(qū)集中，有必要探索“地方發(fā)債、中央貼息”的方法。

單純調(diào)整總量關(guān)系的政策定位已經(jīng)不能適應(yīng)需要

進入2002年以來，關(guān)于積極財政政策應(yīng)否“淡出”的爭論再趨熱烈。呼吁“淡出”的理由不無道理。反對“淡出”的聲音也有依據(jù)。

一個基本判斷是，僅僅在目前財政政策的職能定位下實際上是無法找出是否應(yīng)當(dāng)“淡出”的結(jié)論的。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)討論的，是在中國經(jīng)濟增長的過程中財政的政策性職能轉(zhuǎn)變問題。

我們目前所說的“積極的財政政策”，是在以宏觀調(diào)控為基本目標(biāo)的財政政策。在經(jīng)濟學(xué)意義上，“宏觀”的含義就是“總量”。宏觀調(diào)控就是對總供給與總需求之間的總量平衡關(guān)系的調(diào)控。無需爭議的事實是，從1998年以來，我國的積極財政政策始終是以調(diào)整供大于求的總量失衡狀況為目標(biāo)的，而調(diào)控總量又是為了支持經(jīng)濟增長。

在市場經(jīng)濟理論中，財政政策參與對總量平衡關(guān)系調(diào)節(jié)存在兩個前提。一是競爭、多元化產(chǎn)權(quán)主體下的分散決策已經(jīng)成為各種經(jīng)濟資源的主要配置力量；二是社會已經(jīng)形成為一個相對平衡的利益分配格局。正常情況下，政府的財政政策只針對那些“市場失效”的領(lǐng)域或某些使社會利益平衡格局被打破的因素進行校正、抵銷、補償?shù)确绞降恼{(diào)節(jié)。

中國目前顯然不存在上述兩個前提。至少是不充分存在。我們面臨的問題不是個別領(lǐng)域的“市場失效”，而是市場發(fā)育不充分導(dǎo)致市場的資源配置效率太低，以致結(jié)構(gòu)調(diào)整進展不快；不是局部社會利益關(guān)系的調(diào)整，而是改革過程中社會利益構(gòu)成的再組合。

促進增長的財政政策應(yīng)當(dāng)承擔(dān)戰(zhàn)略性職能

顯然，財政的政策性職能不能“淡出”，但目前的政策方式應(yīng)當(dāng)?shù)觥Ｘ斦叩闹c應(yīng)當(dāng)從財政直接投資引導(dǎo)投資需求增長轉(zhuǎn)變到解決長期性、戰(zhàn)略性、體制性難題上來。從當(dāng)前看，為促進經(jīng)濟的穩(wěn)定增長，我國的財政政策應(yīng)當(dāng)努力實現(xiàn)向以下三個方面的調(diào)整：

第一，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，對資本退出施以財政援助。

“十五”計劃明確提出“結(jié)構(gòu)調(diào)整是主線”。目前普遍性的供大于求與城鄉(xiāng)居民儲蓄存款持續(xù)增長并存的狀況明確顯示出，我國的供給結(jié)構(gòu)與消費結(jié)構(gòu)存在著尖銳的矛盾；而且我國的資源結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能支撐現(xiàn)有生產(chǎn)系統(tǒng)的粗放式擴張。但“十五”計劃執(zhí)行迄今，結(jié)構(gòu)調(diào)整遇到了資本難以退出的阻滯。

在結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級的過程中，增量投入所能起到的作用總是極其有限的，關(guān)鍵是要依靠存量資源在產(chǎn)業(yè)間的流動。市場經(jīng)濟下，存量資源的跨產(chǎn)業(yè)流動是資本重新優(yōu)化配置的結(jié)果。但中國的情況是缺乏市場化的系統(tǒng)支持資本退出。資本無法從原有配置領(lǐng)域順暢退出，也就無法重新優(yōu)化配置，結(jié)構(gòu)調(diào)整就難以奏效。

資本退出首先需要有產(chǎn)權(quán)的市場化流動渠道。但產(chǎn)權(quán)的市場化僅僅是資本退出的必要條件而非充分條件。在多元化的社會利益結(jié)構(gòu)中，資本能否順暢退出，還在于資本能否得到必要的補償。通俗說就是，資本退出的基本前提是能否“撈回血本”，至少是部分地“撈回血本”。

即便是在市場經(jīng)濟充分發(fā)達的情況下，與結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級相聯(lián)系的資本補償也需要政府的政策支持。人們熟知的“加速折舊”就是政府運用財稅手段滿足資本補償要求、促進結(jié)構(gòu)升級的一項重要政策。

實際上，加速折舊也并不能保證資本在結(jié)構(gòu)調(diào)整中得到充分的補償。經(jīng)濟學(xué)研究早就發(fā)現(xiàn)，當(dāng)結(jié)構(gòu)升級加速時，生產(chǎn)能力過剩領(lǐng)域的資本為避免投資損失，通常并不是自動選擇退出，而是采取相反的對策，進一步擴大投入，擴張規(guī)模，力圖把別的供給者“擠”出局。這就是“市場失效”。顯然，市場機制導(dǎo)致的這種資源配置取向只會造成更大規(guī)模的過剩，非常不利于結(jié)構(gòu)升級。調(diào)整“市場失效”需要政策的干預(yù)。從國際經(jīng)驗看，政策干預(yù)的有效方式是提供資本補償援助。具體說，就是政府以一定價格出錢收購、封存或淘汰過剩生產(chǎn)能力，讓那些過剩領(lǐng)域的資本能夠全部或者部分地得到補償，避免“市場失效”下的過度競爭。

當(dāng)前，我們有必要格外注重研究“資本補償”的問題。一方面，從中國自身情況看，由于產(chǎn)權(quán)的市場化流動渠道極其狹窄，大量存量資本實際上被“套”在特定領(lǐng)域中無法實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)間的重新配置。在資本利益、地方利益的雙重拖拽下，存量資本為避免“血本無歸”，只能選擇破釜沉舟的“背水一戰(zhàn)”，繼續(xù)在原有領(lǐng)域擴大投入。2001年，中國的鋼產(chǎn)量為1.4億噸，而且2002年很可能達到1.7億噸，但其中增長最快的仍是低端的普通鋼，產(chǎn)業(yè)的快速擴張并沒有帶來產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的明顯改善。另一方面，由于科技進步的不斷加速，傳統(tǒng)的“折舊”方式已經(jīng)不能抵償固定資產(chǎn) “無形損耗”導(dǎo)致的資產(chǎn)“縮水”。

擴大對外開放、提高國際產(chǎn)業(yè)競爭力、實現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整與促進增長、平衡供求實際上已經(jīng)表現(xiàn)出了共同的政策需求。財政政策應(yīng)當(dāng)在資本退出的補償援助上發(fā)揮更大的作用。國債還應(yīng)當(dāng)發(fā)，但對過剩生產(chǎn)能力施行政策性收購，施以退出性的政策援助應(yīng)當(dāng)成為國債資金新的重點配置領(lǐng)域之一。目前我國農(nóng)業(yè)中實施的“一退三還”、“坡地休耕”等政策就是對產(chǎn)業(yè)退出給予財政性援助的政策。農(nóng)業(yè)中的實踐已經(jīng)證明，對“退出”提供補償實際上是一種代價最低、效率最高的政策。

第二，承擔(dān)改革成本，改善社會經(jīng)濟預(yù)期。

中國的改革進程面臨一個非常現(xiàn)實的問題，就是誰來承擔(dān)經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的代價。從現(xiàn)實情況看，我們至少對以下若干方面的轉(zhuǎn)軌成本仍缺乏明確的制度安排。

一是有償解除勞動合同的代價。21世紀初，如何讓這種要素和舊體制告別，也就是把有償解除勞動合同的問題提上日程。計劃經(jīng)濟體制下的那些國有職工如果不能在勞動關(guān)系上退出國有經(jīng)濟系統(tǒng)，國有經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌改造實際上是不可能完成的。因為他們實際占有和支配著這個系統(tǒng)中的所有資源。1.2億國有職工，每人有償解除勞動合同的代價哪怕只是1萬元，總量就需要1.2萬億元。

二是完善社會保障體系的代價。在原有計劃經(jīng)濟體制下，職工的福利或者社會保障問題是全部包含在企業(yè)成本中的。現(xiàn)在我們要全部外化到社會統(tǒng)籌這樣一個符合市場經(jīng)濟制度的方式中去。這就帶來了一個問題，誰來把以前扣除的那部分積累補足。

三是化解銀行不良資產(chǎn)的代價。在舊體制下，銀行不過是政府的一個出納部門。舊體制和改革過程中的一些缺陷導(dǎo)致了現(xiàn)在銀行大量不良資產(chǎn)的問題。這并不是銀行作為一個企業(yè)在自身的經(jīng)營活動中的無能導(dǎo)致，或者說不完全是。例如“撥改貸”形成的不良資產(chǎn)、政府通過種種行政干預(yù)讓銀行發(fā)放貸款導(dǎo)致的不良資產(chǎn)等。現(xiàn)在要靠銀行通過市場化經(jīng)營來化解這些不良產(chǎn)，這實際上辦不到。

四是回贖國有資產(chǎn)支配權(quán)的代價。中國的一個特殊性是，國有資產(chǎn)實際上并沒有真正在中央政府手里，而是被形形色色的既得利益集團實際支配著。中國在計劃體制下表面上是中央集權(quán)，實際上中央集權(quán)所能管到的只是一個并不龐大的增量部分。所有的存量資產(chǎn)都掌握在那些分散于不同地區(qū)或者不同部門的地方政府和實際支配者手中。“國有經(jīng)濟改革”背后的深層次問題是要贖回那些名義上歸國家所有的，實際上是由地方、部門甚至是為一些“國企老總”實際占有，為他們的局部利益最大化服務(wù)的那部分產(chǎn)權(quán)。現(xiàn)在看來，要讓國有經(jīng)濟真正融入市場體系，我們可能不得不對那些依靠舊體制實際占有著國有資源的利益群體支付一個“回贖”的代價。

應(yīng)當(dāng)注意到的是，改革成本是一種具有“一次性”特點的支出，不能靠分攤到經(jīng)濟運行過程的經(jīng)常性支出里面的方式化解。例如，我們不能把“有償解除勞動合同”的代價攤?cè)肫髽I(yè)的經(jīng)營成本中，也不能靠一兩年的財政支出滿足完善社保體系的需要。我們也不能指望正常的擴大再生產(chǎn)投入部分來分擔(dān)轉(zhuǎn)軌代價，例如讓解決增量投入的資本市場融資功能完全承擔(dān)起“債轉(zhuǎn)股”的股權(quán)轉(zhuǎn)讓問題。

一方面，制度轉(zhuǎn)軌本身就具有“公共產(chǎn)品”性質(zhì)，這個成本不能、也不應(yīng)當(dāng)直接分攤到居民部門、企業(yè)部門的收入或成本中來；另一方面，中國的轉(zhuǎn)軌代價是和告別“一大二公”的原有體制密切聯(lián)系在一起的，這些代價，說到底是原有體制下以國家、政府、國有經(jīng)濟名義形成的代價。從這個意義上說，改革成本的主要承擔(dān)者應(yīng)當(dāng)是政府。在我國積極的財政政策中，“積極”的含義將更多地體現(xiàn)于合理承擔(dān)改革成本上。

財政承擔(dān)改革成本的一個可供選擇的重要方法是發(fā)行長期國債，用發(fā)債收入直接支付改革過程中的轉(zhuǎn)軌代價。30年期、50年期的券種都可考慮。從1999年到2001年的兩年間，在國民經(jīng)濟總量擴張速度滯留在7％～8％的水平上，中國的財政稅收總額增長了50％以上。我們在過去30年、50年間累積下來的體制性負債用未來30年、50年的收益償還還不能化解嗎？肯定可以化解。

通過財政手段直接支付改革成本的最大好處是透明度高。改善社會經(jīng)濟預(yù)期，關(guān)鍵就是要對改革進程的代價作出明確的制度安排。

第三，調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟關(guān)系，靈活運用財政信用資源。

區(qū)域間發(fā)展不平衡是對擴大內(nèi)需戰(zhàn)略影響最大的深層次因素之一。中國的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡實際上也和區(qū)域間發(fā)展不平衡密切相關(guān)。以需求潛力而論，我國東、西部地區(qū)的城市市場差距并不很大。開拓農(nóng)村市場，關(guān)鍵是開拓那些相對貧困、落后地區(qū)的農(nóng)村市場。

實際上在過去幾年中，調(diào)整區(qū)域間發(fā)展的不平衡狀態(tài)始終是財政政策的重點指向。其中，區(qū)域間的財政轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)在建立過程中，西部等發(fā)展相對滯后地區(qū)已成為“國債項目”配置的重點區(qū)域，2002年稅賦改革中所得稅改為中央與地方分享稅的目標(biāo)也在于加大中央財政對區(qū)域間發(fā)展不平衡程度的調(diào)控能力。但從2000年初西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來的實踐看，僅僅依靠中央財政的直接投入并不能滿足西部發(fā)展的對增量資源投入的需要。要實現(xiàn)縮小區(qū)域發(fā)展差距的戰(zhàn)略目標(biāo)，我們還需要探索以較少的財政資源調(diào)動更多增量資源向這些地區(qū)集中的措施。

在東部發(fā)展過程中，特別是在特區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展過程中，我們已經(jīng)有過以“兩免三減”等稅賦減免措施實現(xiàn)“以小博大”的成功經(jīng)驗。目前，這種引進外資優(yōu)惠政策已經(jīng)擴大到西部相當(dāng)大的范圍。但西部情況與東南沿海地區(qū)不同。簡單的稅賦減免對引進外部資源尚不充分。在很多地方，要使稅賦優(yōu)惠政策真正發(fā)揮作用，尚需在投資的軟硬環(huán)境上有較大改善。

改善相對落后地區(qū)的投資環(huán)境要中央與地方政府一起上。現(xiàn)在看來，有必要在新的戰(zhàn)略發(fā)展周期內(nèi)積極探索“地方發(fā)債、中央貼息”的方法。

允許地方政府發(fā)債也應(yīng)當(dāng)成為財政政策的重要組成部分。在西部大開發(fā)、老工業(yè)基地再振興、部分區(qū)域環(huán)境與國土整治等方面，都可以通過發(fā)地方債的方式調(diào)整資源在區(qū)域之間的配置格局。不僅可以在本地發(fā)地方政府債，而且可以通過公眾化的債市面向全國發(fā)地方政府債。其中，對涉及全局戰(zhàn)略的地方發(fā)展任務(wù)可采取地方發(fā)債中央財政貼息的辦法給予支持。這種與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、與資本市場密切結(jié)合的財政措施，實際上賦予了積極的財政政策中“積極”以新的含義。