曹遠征：公用事業的監管比誰控股更重要

在當前公共事業民營進程中，股權顯得很重要。這是因為監管不到位。如果監管得好，政府與企業在合資合作過程中誰的股權多少是無所謂的。政府監管非常之重要，一個良好的監管框架的形成和監管能力的執行，是這個項目能否得以發起、得以進行和得以完成以及未來的運營中間非常順暢的一個很重要的一個環節。

監管在中國是一個嶄新的話題。因為在過去的中國公用事業方面，行政權、監管權與國有資產管理經營權是混在一起的。集中體現為國有國營。傳統的公共服務提供模式是“公共機構直接生產”，其體制是高度中央集權化的，政府決策與供給的角色沒有分化，公用事業提供者是公共部門的雇員，其業績好壞沒有獎勵，也沒有懲罰，強調控制和標準化服務。

現在大家都看到，傳統的公共服務提供模式有很大的問題；公共服務質量難以提高，高度集權的模式難以滿足日益增長和多樣化的需求，提供者也缺乏提高效率、降低成本、改善服務態度的積極性。而20世紀90年代以來中國國營企業逐步民營化，民營化水平越高，國營企業存在的種種難以解決的問題消失得也越快。與此相反，民營化水平越低，各種經濟社會問題也越難以解決，經濟發展水平也越低。

我們通常所說的民營化也多是指資本方面的放開和行政行為的脫離，但對于監管卻是強調的不夠。公用事業必須監管，因為這些行業具有很大的外部性，眾多的消費者處于弱勢地位，競爭程度很低。這些使得監管成為必要。

我們國家對公用事業的監管缺少理念。首先，監管必須是依法的，這樣才公正，才能兼顧多方利益，不偏不倚。其次，這個法一定是個程序。第三是政府職能的轉變，政府由一個產品的提供者變為保障產品提供者。這就要求，我們要制定一個《公用事業監管條例》。從中國的實際情況來看，由于各省市自治區差異性很大，所以這個《條例》由地方來制定較好，國家只是給出一個大的指導原則。監管的機構也應是個簡化的部門，其職能只是依法監管而沒有其他行政職能。一個城市所有的公用事業都由一個監管局或監管委員會來監管即可。

在監管中有三個環節是最重要的。第一個是準入制度，就是特許經營制，這個行業你準備發幾個牌照，這幾個牌照用什么的方式可以獲得，這個牌照中間的經營期限是多長，然后它的排他性限制是什么樣子的，企業的資質要求等等，這是跟專營相關的一整套的內容；第二個也是最為復雜的就是價格，就是這個公共服務的價格怎么確定。我們知道，在西方，政治中很重要就是公共服務的價格問題，這是一個很重要的監管內容。在中國，價格的制定可能將來都會發生變化，就是價格聽證制度開始引入。程序是否公正是第一位的，而價格的高低是第二位的。第三個環節是普遍服務的問題，監管中一定要有普遍服務的考慮和要求。盡管是私營部門在服務，但它畢竟是公共服務，它不能嫌貧愛富，一定要對社會提供一個普遍服務。也因此，普遍服務中間一定有經濟上的損失或者收益問題，從哪里獲得收益，虧損又怎么來進行補償？在公用事業民營化過程中，這是一個需要預先考慮和不斷調整的重要問題。