曹遠(yuǎn)征：公用事業(yè)的監(jiān)管比誰控股更重要

在當(dāng)前公共事業(yè)民營進(jìn)程中，股權(quán)顯得很重要。這是因為監(jiān)管不到位。如果監(jiān)管得好，政府與企業(yè)在合資合作過程中誰的股權(quán)多少是無所謂的。政府監(jiān)管非常之重要，一個良好的監(jiān)管框架的形成和監(jiān)管能力的執(zhí)行，是這個項目能否得以發(fā)起、得以進(jìn)行和得以完成以及未來的運(yùn)營中間非常順暢的一個很重要的一個環(huán)節(jié)。

監(jiān)管在中國是一個嶄新的話題。因為在過去的中國公用事業(yè)方面，行政權(quán)、監(jiān)管權(quán)與國有資產(chǎn)管理經(jīng)營權(quán)是混在一起的。集中體現(xiàn)為國有國營。傳統(tǒng)的公共服務(wù)提供模式是“公共機(jī)構(gòu)直接生產(chǎn)”，其體制是高度中央集權(quán)化的，政府決策與供給的角色沒有分化，公用事業(yè)提供者是公共部門的雇員，其業(yè)績好壞沒有獎勵，也沒有懲罰，強(qiáng)調(diào)控制和標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)。

現(xiàn)在大家都看到，傳統(tǒng)的公共服務(wù)提供模式有很大的問題；公共服務(wù)質(zhì)量難以提高，高度集權(quán)的模式難以滿足日益增長和多樣化的需求，提供者也缺乏提高效率、降低成本、改善服務(wù)態(tài)度的積極性。而20世紀(jì)90年代以來中國國營企業(yè)逐步民營化，民營化水平越高，國營企業(yè)存在的種種難以解決的問題消失得也越快。與此相反，民營化水平越低，各種經(jīng)濟(jì)社會問題也越難以解決，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也越低。

我們通常所說的民營化也多是指資本方面的放開和行政行為的脫離，但對于監(jiān)管卻是強(qiáng)調(diào)的不夠。公用事業(yè)必須監(jiān)管，因為這些行業(yè)具有很大的外部性，眾多的消費(fèi)者處于弱勢地位，競爭程度很低。這些使得監(jiān)管成為必要。

我們國家對公用事業(yè)的監(jiān)管缺少理念。首先，監(jiān)管必須是依法的，這樣才公正，才能兼顧多方利益，不偏不倚。其次，這個法一定是個程序。第三是政府職能的轉(zhuǎn)變，政府由一個產(chǎn)品的提供者變?yōu)楸Ｕ袭a(chǎn)品提供者。這就要求，我們要制定一個《公用事業(yè)監(jiān)管條例》。從中國的實際情況來看，由于各省市自治區(qū)差異性很大，所以這個《條例》由地方來制定較好，國家只是給出一個大的指導(dǎo)原則。監(jiān)管的機(jī)構(gòu)也應(yīng)是個簡化的部門，其職能只是依法監(jiān)管而沒有其他行政職能。一個城市所有的公用事業(yè)都由一個監(jiān)管局或監(jiān)管委員會來監(jiān)管即可。

在監(jiān)管中有三個環(huán)節(jié)是最重要的。第一個是準(zhǔn)入制度，就是特許經(jīng)營制，這個行業(yè)你準(zhǔn)備發(fā)幾個牌照，這幾個牌照用什么的方式可以獲得，這個牌照中間的經(jīng)營期限是多長，然后它的排他性限制是什么樣子的，企業(yè)的資質(zhì)要求等等，這是跟專營相關(guān)的一整套的內(nèi)容；第二個也是最為復(fù)雜的就是價格，就是這個公共服務(wù)的價格怎么確定。我們知道，在西方，政治中很重要就是公共服務(wù)的價格問題，這是一個很重要的監(jiān)管內(nèi)容。在中國，價格的制定可能將來都會發(fā)生變化，就是價格聽證制度開始引入。程序是否公正是第一位的，而價格的高低是第二位的。第三個環(huán)節(jié)是普遍服務(wù)的問題，監(jiān)管中一定要有普遍服務(wù)的考慮和要求。盡管是私營部門在服務(wù)，但它畢竟是公共服務(wù)，它不能嫌貧愛富，一定要對社會提供一個普遍服務(wù)。也因此，普遍服務(wù)中間一定有經(jīng)濟(jì)上的損失或者收益問題，從哪里獲得收益，虧損又怎么來進(jìn)行補(bǔ)償？在公用事業(yè)民營化過程中，這是一個需要預(yù)先考慮和不斷調(diào)整的重要問題。