國資管理體制改革必須跨過的幾道檻

國有資產管理體制改革首要問題產權要明晰

誰來代表國家履行出資人職責對落實產權責任非常重要，是國有產權委托代理有效性的核心問題。十六大報告指出：“國家要制定法律法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制”。這就界定了各級政府的產權責任，不僅結束了“分級管理”還是“分級所有”的爭論，而且有助于強化產權約束，克服所有者缺位。

在20世紀80年代初期，我國就開始了國有企業及國有資產管理體制的改革；黨的十四屆三中全會在明確現代企業制度的基本原則的同時，提出國有資產實行“國家統一所有、政府分級監管、企業自主經營”的原則；黨的十五屆四中全會進一步提出“國家所有、分級管理、分工監督、授權經營”的國有資產管理體制的十六字方針，給地方政府在國有資產管理體制和國有企業改革方面更大的權限。

但是從基本方向到具體政策管理，國有資產管理體制的許多重大問題，特別是產權關系不清楚的問題并未真正解決。如十六字方針推進了國有資產體制改革，但由于授權含義、授權給誰以及相應所需條件等問題并未十分明確，十六方針仍難真正到位。中央企業的所有權職能分散到各政府部門，企業在進行需要所有權行使機構批準或授權的決策時，感到“不知找誰”，影響企業及時決策和效率。地方政府實際上控制地方國有企業，承擔相應責任，但在法律上卻無所有權。地方大型國有企業改革的方案等問題，擁有實際控制權并承擔責任的地方政府不能決策。治理結構不完善，“股東”越位干預和“內部人控制”問題并存。

按照現行的“國家所有，分級管理”的國有資產管理體制，國家代表全體人民行使對國有資產的最終所有權，中央政府和地方政府則分別負有中央和地方國有資產的管理權限。但是，由于中央和地方對哪些國有資產屬于各自的管理權限沒有明晰的界定，特別是由于出資人與受益人并不對稱，責權利失衡，導致國有資產在縱向上的經營安全和經營效率存在嚴重問題。

中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，并不等同于實行“分級所有”。因為，首先是存在“分級所有”對象不清楚的問題。是否所有地方投資或中央下放的企業都歸地方所有？這樣做有何依據和條件？過去的下放是“分級管理”前提下的下放，不是“分級所有”前提下的下放。更重要的是過去的國家“統一所有”體制是和國家的整個經濟體制，尤其是財政、金融、社保體制相聯系的，改變“統一所有”，需要評估由此引起的許多重要相關因素的互動影響，如需要考慮與國民經濟密切相關的某些“下放”企業到底歸誰所有及各方的相應責任、與重大企業改革政策（如社保、企業債轉股等）的關系、分級財政體制和相應稅制完善的進程等問題。

為什么十六大政治報告明確了地方政府的出資人所有權，還要保留“國有”前提？不能只用物權法或財產權利法原則回答這個問題。問題的關鍵首先是如前所說調整國有企業“統一所有、分級管理”體制，形式上看是調整物權或財產權關系，實際上還是對超過產權關系的諸多經濟利益關系，乃至政治關系的調整，因此進行體制調整，只能綜合考核。保留企業“國有”身份，明確國家要制定有關法律，中央政府要控制必要的戰略性企業，有利于中央結合有關經濟政治關系調整的進程，穩妥推進國有資產管理體制的改革。第二個原因是，現在的說法已從基本面上界定了中央和地方政府在國有資產所有權上的關系，為調動各方面的積極性推動國有企業改革和發展，承擔相應的責任和義務，已提供了必要的政治法律條件。

對于不同類型的國有資產如何管理

理論界對國有資產的類型有不同的觀點，其一種觀點將其分為四類：即企業形態、公共產品形態、貨幣形態、資源形態；另一種觀點將其分為三類：即經營性資產、行政性事業資產、自然資源資產。盡管存在不同的分類，但他們都認為各類資產由于基本功能、來源、使用方法的不同，相應的資產管理體制可能有所不同。

魏杰指出：從理論上來說，國有資產從企業形態轉化為公共產品形態、貨幣形態或者資源形態都是可取的，本質上并沒有優劣之分。但從我國的實際情況來看，恐怕是轉化為貨幣形態更為迫切和急需。我國目前正處于轉軌時期，轉軌時期的最大特點是社會問題大于經濟問題，貨幣形態的國有資產對于抹平轉軌創傷、減輕社會震蕩無疑具有最大的效力。從其他兩種形態的國有資產來看，很多公共產品建設具有一定的營利性，這樣只要放開市場準入限制就可以吸引民間資本來投資。如溫州的機場就是民營企業投資興建的；資源形態的國有資產雖然是一個方向，但它是一個長期的任務，我們在短期還無暇顧及。維護社會穩定和保持經濟良性發展是一個短期的、比較迫切的任務，而且這一開支幾乎完全需要國家來支付。因此，國有資產從企業形態轉化為貨幣形態，是我們目前一個最重要的轉化方向。

國務院發展研究中心企業所副所長張文魁指出：在起步階段，國有資產管理體制建設的重點應放在國有資本（營利性經營資產）管理體制的建設上。這是因為國有資本管理對象企業的基本功能接近；企業數量龐大，能建立有效的管理體制已非易事。

國資管理采取“三層次”模式分歧在哪里

對國有資本管理體制基本構架各方面已有重要共識。一個基本認識是由于政府不可能直接管理眾多企業，有必要形成國有資本所有權行使機構、資產管理控股公司、直接經營的企業“三層次”的體系。對有些大型國有企業，國有資本所有權行使機構也可以直接持股，行使所有權管理，即實行“兩層次”體系。

目前我國理論界基本上已對我國國有資產管理體制需實行“三層次”模式達成共識，但同時也存在分歧。分歧的焦點集中在最高層次，即在政府的國有資產所有者職能和社會經濟管理者職能分開以后，誰來具體代表國有資產的所有者職能。

目前代表性的觀點有兩種:吳敬璉(1993)認為，應在行政部門之外建立專門的國有資產管理委員會(以下簡稱國資委)，行使所有者職能。為了讓國資委擺脫行政干預，這個委員會應隸屬于全國人民代表大會。在國資委之下再設立控股公司層次和國有企業層次。

另一種觀點對三層次的設想與吳敬璉的看法基本相同，有所不同的是國資委的“上級部門”應該是誰。這種觀點認為，國資委應直接隸屬于國務院或通過隸屬于國務院下屬某個部(如財政部或行業主管部門)而間接隸屬于國務院。理由是國家的社會經濟管理職能與國有資產所有者管理職能，是國家管理社會經濟活動的兩種手段，它們之間只能適當分開，不能絕對分離。

應當說明在機構設置上，關鍵是要明確新的國有資產管理機構是受政府委托統一管理國有資產的特殊法定機構，是政府直屬事業單位。在中央政府這一級，現階段可以是國務院直屬事業單位，代表政府專門履行出資人職責，以資本為紐帶、理順出資關系，進行產權（股權）管理，而不是具體管企業。需強調說明的是，新組建的機構是將管資產和管人、管事相結合，而不是把目前各部門分散的權利拼湊到一個部門集中行使。適應市場經濟的和建立現代企業制度的要求，構建統一的行使出資人職能的機構，不是拼湊，歸大堆，而是重在機構創新。

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國有資產管理體制改革背景

黨的十六大報告指出，改革國有資產管理體制，是深化經濟體制改革的重犬任務。經過多年的改革，成立了各級國有資產管理局和國有控股公司，國有資產管理體制淺層的顯性問題基本得以解決。然而，隨著市場經濟的發展，國有資產管理體制深層的問題制約了經濟的發展，成為改革的攻堅。特別是體制上的原因使國有資產的監管和營運依然存在一些問題和突出矛盾。

營運效率低下，資產流失嚴重。2001年經營性國有資產增長僅為6．6％。盲目重復建設現象普遍，政府各部門只管投資不管退出，國有資本沒有退出通道，國有資本收益權被忽視甚至被侵犯，收入分配混亂，造成大量國有資產流失，每年高達數百億元。

政企職責不明，政資機構不分。目前政府直接管理國有企業中的國有資產，政企之間實際上仍然保持著行政隸屬關系，政府有關部門同時兼有國有資產出資人的職責和社會管理職責。再加上中央與地方政府的產權關系沒有理順，造成職責混亂與界定不清。政企職責不明、政資機構不分的現行體制，使政府為各類企業創造公平競爭環境的努力大打折扣，往往事與愿違，出現\"鞭打快牛\"、\"行政撮合\"等不合理現象。

部門分割管理，權利責任不清。現行國有資產管理體制的一個主要矛盾是國有資產出資人的職責由多個部門分擔，使得管資產和管人、管事相脫節。這就從體制上使得選擇管理者的機構與行使重大決策權的部門互不相干，如組織人事部門不考核資產經營績效，卻負責經營者的選擇；綜合經濟部門等監管著國有資產的營運，卻不能選擇經營者。同時，分割管理必然導致部門間權責不明。有些出資人權利由多個部門行使。如，投資決策權由計劃、經貿、財政、外經貿以及主管部門來行使；而有些出資人權利卻無人行使，如國有資產收益處置權、投資績效的考核、國有資產經營目標的指定等，最為典型的是國有資產的保值增值、防止國有資產流失的職責無人承擔。