我國網(wǎng)絡型公用事業(yè)民營化改革與政府規(guī)制

網(wǎng)絡型公用事業(yè)，通常是指需要固定網(wǎng)絡來傳輸服務的公共基礎設施產(chǎn)業(yè)，如電力、電話、煤氣、自來水等。近段時間以來，隨著我國政府一系列政策法規(guī)的出臺，對網(wǎng)絡型公用事業(yè)進行民營化已提上了議事日程，這成為經(jīng)濟學界討論的熱門話題之一。

一、自然壟斷與網(wǎng)絡型公用事業(yè)：理論簡述

所謂自然壟斷，是指當一個企業(yè)能以低于兩個或更多企業(yè)的成本為整個市場供給一種物品時，這個行業(yè)就被稱為自然壟斷。Sharkey（1982）定義了大型企業(yè)的自然壟斷是指企業(yè)的成本函數(shù)具有嚴格的次可加性，C（∑qⁱ)＜∑C(qⁱ)，qⁱ是i企業(yè)的產(chǎn)出向量。這就是說，自然壟斷性企業(yè)能以其總成本低于任何其它企業(yè)聯(lián)合體的成本的前提下來滿足整個市場對商品或服務的需求。Farrer(1902）總結(jié)了自然壟斷的典型特征：1、規(guī)模經(jīng)濟；2、資本密集；3、無法以物資儲存應對需求波動；4、地域特性帶來的地域租金；5、生產(chǎn)社會所需的生活必需品；6、與消費者有直接連接關(guān)系。網(wǎng)絡型公用事業(yè)完全符合Farrer所說的上述6個特征，另外由于網(wǎng)絡的重復建設將增加市場供給的總成本，因此我們可以推斷網(wǎng)絡型公用事業(yè)基本上符合自然壟斷的定義。

二、我國網(wǎng)絡型公用事業(yè)民營化改革：歷史沿革與現(xiàn)狀分析

改革開放以前，我國的民營經(jīng)濟幾乎為零。而從20世紀80年代開始，情形則逐漸有了改觀，為我國網(wǎng)絡型公用事業(yè)進行民營化改革奠定了資金基礎。從1981－1999年主要年份我國基礎設施產(chǎn)業(yè)建設的資金來源結(jié)構(gòu)來看，我國國家預算內(nèi)投資份額從1981年的54.28％遞減到1997年的5.96％（1998、1999年的反彈是由于國家為拉動“內(nèi)需”，增發(fā)1000億元財政債券和增加1000億元銀行貸款定向用于基礎設施領(lǐng)域而造成的）。而在外資利用上則年均達到12.50％（1999年降幅較大是由于1998年東南亞金融危機造成投資風險性太大，導致外國資本“惜投”的結(jié)果），民間資本所占比重則極小。因為在我國改革開放初期，民間資金沒有形成一定的規(guī)模，政府首先考慮的是引進外資來緩解基礎設施項目中建設資金的短缺。然而，經(jīng)過20多年經(jīng)濟的高速發(fā)展，我國民間資本已形成比較大的資金規(guī)模。政府適應經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的要求，又出于啟動民間投資的考慮，在基礎設施項目中引入民間投資就顯得順理成章。

網(wǎng)絡型公用事業(yè)基本上屬于基礎設施項目，它必將與其它基礎設施項目一樣在民間資本的參與下得到快速發(fā)展。由以上分析我們可以得出結(jié)論：目前我國網(wǎng)絡型公用事業(yè)的民營化“禁區(qū)”已被打破，民間資本規(guī)模已經(jīng)具備，網(wǎng)絡型公用事業(yè)民營化經(jīng)營已成為歷史趨勢。

三、我國網(wǎng)絡型公用事業(yè)民營化改革需解決的幾個問題

（一）公用事業(yè)民營化中政府的角色定位問題。

政府的角色定位問題，即政府是否應該充當規(guī)制者的角色。歷史上，對具有自然壟斷性質(zhì)的網(wǎng)絡型公用事業(yè)，各國政府曾采取了以下四種不同的態(tài)度：1、直接國有化。由于網(wǎng)絡型公用事業(yè)的自然壟斷性質(zhì)，政府以社會福利最大化為目標，對其直接進行經(jīng)營，并以極低廉的價格向社會公眾提供服務。然而，這直接造成了以下不良后果：其一，由于向公眾收取服務的價格不足以彌補生產(chǎn)的邊際成本，造成國家財政負擔加重；其二，由于國家財政負擔原因，又導致對網(wǎng)絡型公用事業(yè)投資不足，而投資難以為繼又造成網(wǎng)絡型公用事業(yè)缺乏創(chuàng)新，反過來又直接影響對社會公眾提供服務的水準；其三，由于對網(wǎng)絡型公用事業(yè)實行國有化經(jīng)營，造成產(chǎn)權(quán)不清晰而直接影響其經(jīng)營效率。2、無所作為。與直接國有化相比，無所作為是政府對網(wǎng)絡型公用事業(yè)采取聽之任之、放任自由的態(tài)度。由于網(wǎng)絡型公用事業(yè)本身自然壟斷的性質(zhì)，決定了它由于缺乏競爭、政府又無所作為的情況下，其提供的服務勢必是高價而又低效率的，這在經(jīng)典壟斷理論中已得到驗證，這里不再展開論述。3、實行政府管制。這種觀點認為，既然網(wǎng)絡型公用事業(yè)是自然壟斷性質(zhì)的，政府在其中就該有所作為，如對價格、廠商的進入與退出進行管制等。然而，施蒂格勒認為：“管制通常是產(chǎn)業(yè)自己爭取來的，管制設計的實施主要是為受管制產(chǎn)業(yè)的利益服務的。”實際中經(jīng)常是政府被廠商“俘虜”，為網(wǎng)絡型公用事業(yè)廠商的利益而施行管制政策。4、競爭。指政府對網(wǎng)絡型公用事業(yè)引入競爭。由于網(wǎng)絡型公用事業(yè)自然壟斷性質(zhì)，當市場中只有一個廠商時才能達到規(guī)模經(jīng)濟，過多廠商的進入會造成過度投資，導致社會資源的不合理配置。從上面論述中我們可以得出如下結(jié)論：國有化與無所作為都是不可取的，政府在網(wǎng)絡型公用事業(yè)民營化中應該充當規(guī)制者的角色，并在適當?shù)牡胤揭敫偁帣C制。

（二）政府制訂規(guī)制政策應注意的問題。

既然政府在網(wǎng)絡型公用事業(yè)民營化中應該有所作為，那么以下幾個問題就不能不引起政府（規(guī)制者)的注意，進行深入研究并妥善加以處理。1、關(guān)于企業(yè)方面的資產(chǎn)專用性問題。我們知道，網(wǎng)絡型公用事業(yè)中所用資產(chǎn)專用性比較強，企業(yè)一旦形成資產(chǎn)投入，這部分資金就“固定”在了該網(wǎng)絡型公用事業(yè)上，很難改作其它用途。基于理性經(jīng)濟人假設，民營資本在進入網(wǎng)絡型公用事業(yè)時會考慮到這個問題。如果企業(yè)認為政府的原規(guī)制政策具有持久性和可信性，企業(yè)就會形成合理的投資規(guī)模和投資結(jié)構(gòu)。反之，則極易造成投資不足。2、規(guī)制者這一方的有限理性問題。民營資本一旦進入網(wǎng)絡型公用事業(yè)，它相比較政府而言擁有信息優(yōu)勢，而政府（規(guī)制者這一方）則處于信息劣勢，即它要獲得關(guān)于企業(yè)選擇的信息是不完全的，且成本高昂。我們在此稱規(guī)制者是有限理性的。因此，規(guī)制者有必要嚴格制定網(wǎng)絡型公用事業(yè)信息披露制度、價格與服務聽證制度等。3、規(guī)制者與被規(guī)制者雙方的機會主義問題。機會主義問題在這是指在規(guī)制者與被規(guī)制者簽訂合約以后，合約雙方各自采取的行動可能給對方帶來的風險。具體說來即為規(guī)制者（政府）的機會主義問題與被規(guī)制者（民營化公用事業(yè)）的機會主義問題。規(guī)制者（政府）的機會主義主要表現(xiàn)為：其一，規(guī)制者迫于公眾壓力或自身利益考慮，提前結(jié)束雙方的合約。由于公用事業(yè)資產(chǎn)專用性的問題，民營投資主體無法收回投資，從而造成巨大損失。這里舉一個相近的例子：國內(nèi)某民營企業(yè)家投資承包了幾千畝山林，初始合同經(jīng)營年限足以讓他嘗到自己播下的種子所結(jié)出的累累碩果。然而，由于當?shù)卣賳T的更換，承包合同被提前終止，承包的山林被收回，承包合同也變成了一紙空文，民營企業(yè)投資成果被政府剝奪。其二，規(guī)制者以制定公平合理價格為由，拒絕企業(yè)因經(jīng)營成本上升而提高價格的申請，并以行政性手段加以強制實施。被規(guī)制者（民營化公用事業(yè)）的機會主義則主要表現(xiàn)為隨著經(jīng)營合同的即將結(jié)束，公用事業(yè)投資主體停止或減少對該企業(yè)的投資，這樣做很可能使后繼經(jīng)營者（如果它本身不再經(jīng)營的話）難以在接手該企業(yè)后向公眾提供服務，或者造成本國網(wǎng)絡型公用事業(yè)的技術(shù)遠遠落后于它國（由于缺乏投資）。這種情況在英國的民營化過程中已經(jīng)得到驗證。

那么，如何避免雙方的機會主義行為呢？英國的經(jīng)驗表明，如果無法為私有制（即民營化）制定可行的規(guī)制合同，終究會導致不可避免的公有制。但除了制定可行的規(guī)制合同以外，我認為民營化的公用事業(yè)要想健康發(fā)展，還依賴于以下條件：其一，政府公信制度的建立。簡單說來，就是政府的行為要言而有信。要做到這一點，又必須滿足以下條件。首先，要明確界定產(chǎn)權(quán)，切實保障私有產(chǎn)權(quán)。其次，要保證政府政策的連貫性。這一點我國比英國更具有優(yōu)勢。大家知道，英國由工黨、保守黨輪流執(zhí)政且雙方有敵對的政治傳統(tǒng)，政策容易變動。而我國在一黨專政的條件下，上下保持高度一致，政策極易得到傳承。最后，要保證司法的獨立性。獨立的司法體系可以保證法律的公正實施。當規(guī)制者與被規(guī)制者產(chǎn)生合約糾紛時，雙方的利益都能夠得到尊重。其二，要增大規(guī)制者與被規(guī)制者雙方違約的潛在成本。當雙方違約的潛在成本足夠高時，機會主義行為就會自動終止。

（三）網(wǎng)絡型公用事業(yè)民營化改革中引入競爭與政府規(guī)制的邊界問題。

即網(wǎng)絡型公用事業(yè)改革在哪里引入競爭以及在哪里政府又要進行規(guī)制。一條結(jié)構(gòu)改革的規(guī)律是：在所有可能的地方引入競爭，只在不可避免的地方實行規(guī)制。如在電力行業(yè)，實行發(fā)電與輸電業(yè)務分離。在發(fā)電方面實現(xiàn)競爭，而在傳輸業(yè)務方面則實行政府管制。城市自來水供應亦可采用類似做法。隨著技術(shù)創(chuàng)新不斷應用于網(wǎng)絡型公用事業(yè)，一些原來屬自然壟斷性質(zhì)的業(yè)務已經(jīng)發(fā)生變化。而政府要做的是適應這種創(chuàng)新，并以這條結(jié)構(gòu)改革的規(guī)律去應對。

對網(wǎng)絡型公用事業(yè)進行民營化改革是一個歷史趨勢，在我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中已顯得日益緊迫。政府在這種改革中應明確其角色定位，并在改革過程中認識到企業(yè)方面的資產(chǎn)專用性、規(guī)制者這一方的有限理性、規(guī)制者與被規(guī)制者雙方的機會主義問題，并科學地處理民營化改革中引入競爭與政府規(guī)制的邊界問題。

(作者單位：北京工商大學經(jīng)濟學院)