試論加快建立社會保障稅

1984年以來，我國陸續建立了養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險、女工生育保險等社會保險體系，對維護社會穩定、促進經濟發展發揮了重要作用。但是，要建立適應時代發展、符合社會主義市場經濟要求、具有資金來源多元化、征收管理規范化、管理服務社會化的社會保險體系，現行社會保障制度還存在許多問題。因此，改革現有的社會保障基金籌資方式已成為當務之急。

一、社會保險費征收管理體制的歷史、現狀及存在的問題

我國的社會保障制度是在1951年政務院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》的基礎上發展起來的。我國最初的社會保險體系是按險種、分地區、分部門、分行業建立的，其征收管理也是按此進行的。社會保險參保的只有國有企業和部分城鎮集體企業職工。1990年為了統一社會保險基金的管理、調配，社會保險費的收繳、撥付工作統一由政府勞動部門所屬的社會保險經辦機構負責，由于收付職能集于一身，往往發生“差額繳撥”的現象，即以社會保險費應收繳與應撥付之間的差額，實際予以收繳或撥付，使各項社會保障費難以保證。1997年7月，國務院頒布了《關于統一城鎮企業職工基本養老保險制度的通知》，建立了社會統籌與個人帳戶相結合的職工養老保險制度，要求養老保險基金實行收支兩條線管理，要保證專款專用，全額用于養老保險。1999年1月國務院頒布《社會保險費暫行條例》后，大部分省、自治區、直轄市的人民政府依據《條例》規定，社會保險費交由地方稅務機關征收。陜西省也于1999年5月正式移交地稅機關征收。初步實現了“地稅征收、財政監管、社保發放”的新格局，形成了相互協作、相互監督、相互制約的管理機制。

但是，通過三年來社會保險費的征收實踐來看，社會保險費征收中還存在一些問題：

1、社會保障法規滯后，社會保險費征收缺乏剛性。目前我國的社會保障法規建設嚴重滯后，沒有一個根本大法即《中華人民共和國社會保障法》來指導、監督、約束、規范社會保障資金的籌集、支付、運用等，社會保障資金以“費”的形式籌集，明顯缺乏剛性。一方面，由于社會保險經辦機構人員少，信息資料掌握不準確，一些企業少報應參保人數，少報繳費工資基數，拖欠社會保險費。另一方面，地稅機關征收社會保險費的依據是《社會保險費暫行條例》及各地方政府制定的規范性文件，但在條例中沒有賦予稅務機關相應的征收管理權，沒有明確稅務機關的征收主體或獨立執法地位，決定了征收社保費缺乏剛性，收繳困難。特別是遇到拒繳、少繳或拖欠社會保險費時，地稅機關想采取扣款、罰款和保全等強制性措施，但缺乏法律依據，執法難以到位。據勞動保障部統計，截止2001年底，參加企業職工基本養老保險的在職職工為9198萬人，而實際繳費人數卻只有8200萬人，后者相當于前者的89.1％。到2002年9月底，實際繳費人數下降為7967萬人，比2001年度下降了233萬人。與此同時，企業欠繳基本養老保險費問題十分嚴重。截止2001年底，全國企業累計欠繳基本養老保險費395億元，相當于企業離退休人員基本養老金2.3個月的發放額。

2、社會保險費入不敷出，赤字連年增加。僅以陜西省各級養老保險費收支情況來看，陜西省2002年實際收入與實際支出相抵，赤字是24000萬元，較2000年增加136000萬元，增幅130％；咸陽市2002年赤字是26400萬元，較2000年增加6200萬元，增幅31％，而秦都區2002年赤字195萬元，較2000年增加169萬元，增幅高達650％。為了確保發放，當年收支缺口的彌補除動用養老保險費歷年結余外，其余都要靠財政彌補，若赤字繼續增長下去，各級財政將面臨巨大的支出壓力，社會保險資金也將難以為繼。

3、不同所有制企業之間參保繳費不均衡，影響了企業之間的公平競爭。按照《社會保險費征繳暫行條例》第三條規定，基本養老保險費的征繳范圍是國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業和其它城鎮企業及其職工，實行企業化管理的事業單位及其職工?；踞t療保險費的征繳范圍是國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業和其它城鎮企業及其職工，國家機關及其工作人員，事業單位及其職工，民辦非企業單位及其職工，社會團體及其專職人員。失業保險費的征繳范圍是國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業和其它城鎮企業及其職工，事業單位及其職工。但從咸陽市2002年財政社會保險基金決算資料來看，國有企業參保人數及繳費人數，大大高于私營企業、集體企業和外商投資企業，國有企業負擔重，不利于公平競爭。另外，私營企業、集體企業和外商投資企業不參保繳費，也影響到國有企業改革人員的分流。國有企業分流人員如到這些企業工作，就會出現社會保險繳費中斷，為職工退休后基本生活的保障留下后顧之憂，不利于分流人員。

要徹底解決這些問題，出路只有一條，就是進行社會保險“費”到社會保障稅的改革，加快建立我國的社會保障稅。只有建立我國的社會保障稅，才能從更高的法律層次確定稅務機關的執法地位，提高征收社會保障資金的剛性，規范社會保障資金的征收，依法擴大征收覆蓋面，保證社會保障資金的穩定增長，從根本上解決社會保障資金不足、收支矛盾突出的現狀，滿足社會保障的需要。

二、建立社會保障稅的必要性分析

建立社會保障稅既是完善我國社會保障體系的重要內容，也是我國社會穩定、經濟發展、體制改革的客觀要求。

1、有利于實現社會保障的公平目標。隨著我國經濟的不斷發展，以公有制為主體、多種經濟成分共存的經濟體制已經形成。我們要實現全社會的大統籌，客觀上要求必須把各種經濟成分都納入社會保障的范圍，統一社會保障稅稅率，公平稅賦。共同為社會盡義務，做貢獻，同時也享受應有的保障待遇。這就為不同經濟性質的企業、單位，組織實現公平競爭創造了條件。尤其是加入WTO后，外商投資企業大量涌入中國的經濟市場，國家以稅收的形式向外商投資企業征收社會保障稅，既體現了WTO的國民待遇原則，也維護了國家的主權和經濟利益，維護了參保的中方雇員的合法權益。

2、有利于稅務部門運用強有力手段，保證社會保障資金籌集的需要。建立社會保障稅，不僅從法律層次上提高了稅務部門的執法地位，增強征收社會保障資金的剛性，而且可以從根本上解決地稅部門代征社會保險費，籌集社保資金缺乏強有力的法律手段的現狀，合理合法地運用法律所賦予的強制執行措施，有力保證社會保障資金足額征繳及穩定增長，滿足社會保障資金的需要。

3、有利于規范社保資金的征繳管理。社會保障資金以社會保障稅的方式籌集，可以從企業到個人，按照稅收規范“征、管、查”三位一體的征收管理體制，做到應收盡收。可以把每一個參保戶同時也是納稅人，按照法定的征收管理程序進行管理，企業或個人從辦理稅務登記起，按照社會保障稅的規定，申報、繳納社會保障稅。如果繳納確有困難，可以按照一定的審批程序緩繳，逾期不繳，可以處罰。這不管是納稅人還是稅務機關，“權、責、利”明確，做到規范征收。

4、有利于保持社會穩定。社會要穩定，必須解決好離退休人員、勞動失業者及其他社會弱勢群體的生活問題。開征社會保障稅就是以稅收的形式籌集社會保障資金，保障廣大勞動者的基本權益和基本生活，解決全社會勞動者的養老、失業、患病等基本生活需求。2002年，我國的老年人口占總人口的13.8％；預計到2030年，我國老年人口將占總人口的20％，總量達到3億人。隨著我國人口老齡化的加劇，為老年人提供社會保障的任務越來越重，同時，我國在經濟體制改革中失業人數將會有所增加。因此，建立社會保障稅既是政治穩定的需要，也是我國經濟改革的必然要求。

三、建立社會保障稅的可行性分析

1、建立社會保障稅是國際通行做法，符合國際慣例。在世界上已建立社會保障制度的140多個國家中，有80多個國家開征了社會保障稅，幾乎包括了所有發達國家和部分發展中國家，且占財政收入的比重逐步提高，有的已成為本國主體稅種。這些國家開征社會保障稅的成功實踐，可以為我國開征社會保障稅提供經驗。同時，我國已經加入世界貿易組織，開征社會保障稅可以與國際慣例接軌，有利于市場的公平競爭。

2、建立社會保障稅具備了廣泛的社會基礎。社會保障稅的目的性很強，用于保障個人的養老、患病、失業等。特別是我國實行的社會統籌與個人帳戶相結合的社會保障管理制度，具有明顯的專款返還性。開征社會保障稅后，能夠保證納稅人從中收益，最能體現我國稅收“取之于民，用之于民”的原則，易為社會各階層廣大群眾所接受。再加上社會成員風險意識的提高，愈來愈多的人認識到社會保障對個人、國家的重要意義，迫切希望盡快開征社會保障稅。

3、建立社會保障稅已經具備了較為成熟的征收管理系統，具有較高的行政效率。稅務部門有周密的征收網絡，更有數十萬業務熟練、素質較高的稅務干部。隨著稅制改革的進一步深入，我國稅源監控、納稅申報、稅務稽查相結合的新型征管模式逐步確立，計算機網絡等現代化管理手段廣泛使用，稅收征管質量和效率以及整體水平不斷提高。社會保障稅稅率形式單一，計算簡便，征收成本低，便于管理，加之陜西省和其它省市進行的稅務部門征收社會保障費的實踐，使稅務部門對于社會保障的認識大為提高，并積累了大量的征管經驗，這些都為降低征管費用提供了保證，易有較高的行政效率。

4、社會保障費改為稅，相對于其它“費改稅”的阻力要小得多。目前，全國大部分省、市、縣的社會保險費由地稅機關負責征收，加之收支兩條線及征繳暫行條例等管理辦法和規章制度的相繼出臺和貫徹實施，從根本上改變了原來社會保障部門征、管、用集于一身的局面，使得社會保障費改稅不像其它費改稅那樣，會受到相關部門既得利益關系的掣肘。同時，由于相對落后的社會保障費籌資形式已成為許多地區社會保障資金收支出現緊張局面的重要原因之一，各地也在努力尋找更為有效的籌資形式來克服這種局面。社會保障稅的征收正是適應了這一現實情況，必然會得到廣泛支持。

根據以上分析，建立社會保障稅不僅必要而且可行，更是市場經濟的必然要求。只有不斷完善目前社會保險費的征收管理體制，逐步建立有關社會保障法律，加快建立社會保障稅，才能滿足社會保障資金的增長需要，實現具有中國特色的社會主義保障體系。

(作者單位：陜西省咸陽市秦都區財政局)