關(guān)于解決失地農(nóng)民問題的政策建議

中國(guó)社科院社會(huì)政策研究中心課題組

一、征地安置政策的基本目標(biāo)

我國(guó)現(xiàn)行征地安置政策是國(guó)家按照被征收土地的原用途給農(nóng)民以直接的經(jīng)濟(jì)賠償。這種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是必要的，也發(fā)揮了積極作用，應(yīng)堅(jiān)持下去并逐步改進(jìn)。但應(yīng)看到，現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是低水平、不全面的，難以完成所有的工作。大量的實(shí)證調(diào)查顯示，這種補(bǔ)償在結(jié)果上無法恢復(fù)被安置者以前的收入和生活水平。在大多數(shù)情況下，即便及時(shí)足額給付了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，失地農(nóng)民在一段時(shí)間以后仍會(huì)處于貧困狀態(tài)。

預(yù)防和緩解失地農(nóng)民貧困問題的最好辦法，是重新審視征地安置工作的政策目標(biāo)和手段，且重點(diǎn)應(yīng)放在檢討損失評(píng)估和補(bǔ)償?shù)乃季S方式上。進(jìn)而言之，征地安置政策不應(yīng)簡(jiǎn)單地被視為支付賠償或置換原有資產(chǎn)，其思路應(yīng)更為寬廣：使失去土地的人重建生產(chǎn)力并提高他們的生活水平，即應(yīng)把實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的“可持續(xù)生計(jì)”作為未來征地安置政策的基本目標(biāo)。

所謂“可持續(xù)生計(jì)”，是指?jìng)€(gè)人或家庭為改善長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活狀況所擁有和獲得的謀生的能力、資產(chǎn)和有收入的活動(dòng)。在此框架內(nèi)，資產(chǎn)的定義是廣泛的，它不僅包括金融財(cái)產(chǎn)(如存款、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、生意或住房等)，還包括個(gè)人的知識(shí)、技能、社交圈、社會(huì)關(guān)系和影響其生活相關(guān)的決策能力。

長(zhǎng)期以來，黨和政府一直高度重視失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)工作。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家對(duì)失地農(nóng)民普遍實(shí)行的“招工安置”或“就業(yè)安置”政策，就較好地解決了廣大農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問題。只是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和戶籍制度、勞動(dòng)用工制度的改革，過去的招工安置和農(nóng)轉(zhuǎn)非等辦法，在實(shí)踐中已失去原有作用和意義，各種矛盾和問題才開始凸現(xiàn)。因此，重新理解和認(rèn)識(shí)可持續(xù)生計(jì)政策，并以此作為征地安置工作的基本目標(biāo)，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)和政策意義。

二、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的四種手段

（一）設(shè)計(jì)合理的補(bǔ)償機(jī)制

合理的補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)以提高或恢復(fù)失地農(nóng)民的收入和生活水平為目標(biāo)。這可從兩個(gè)方面加以理解。首先，征地補(bǔ)償費(fèi)即便不能做到對(duì)失地?fù)p失的“全額賠償”，至少應(yīng)保證及時(shí)足額支付置換農(nóng)民原有資產(chǎn)的費(fèi)用。基于現(xiàn)行法律規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)嚴(yán)重偏低的實(shí)際，未來的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上著重考慮以下三個(gè)方面的因素，即土地的潛在收益和利用價(jià)值、土地對(duì)農(nóng)民所承擔(dān)的生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能、土地市場(chǎng)的供需狀況。其次，置換資產(chǎn)最多只能使失地農(nóng)戶保持和以前一樣的發(fā)展速度，而不能彌補(bǔ)由此損失的時(shí)間，以“迎頭趕上”。要真正實(shí)現(xiàn)加速發(fā)展，還應(yīng)向失地農(nóng)民提供以發(fā)展為目的的投資。

（二）引導(dǎo)和幫助失地農(nóng)戶積累資產(chǎn)

事實(shí)表明，土地、房屋、集體經(jīng)濟(jì)等資產(chǎn)收益，在預(yù)防失地農(nóng)民貧困和減少家庭不安全感方面發(fā)揮著積極的作用。引導(dǎo)和幫助失地農(nóng)民積累資產(chǎn)，既是改善他們生計(jì)的一種速效、實(shí)惠、一舉多得的好辦法，也是幫助他們規(guī)避各種生活風(fēng)險(xiǎn)的重要安全網(wǎng)之一。因此，一是要抓好失地農(nóng)民的住宅規(guī)劃與建設(shè)。城市規(guī)劃部門與建設(shè)單位在設(shè)計(jì)建造失地農(nóng)民的住宅時(shí)，既要考慮確保他們樂有所居，也要方便他們能從房屋資產(chǎn)中形成長(zhǎng)效受益機(jī)制。二是壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。對(duì)于必須由國(guó)家征用的公益性建設(shè)用地，可以在規(guī)劃區(qū)內(nèi)征用土地中留出一定數(shù)量土地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織開發(fā)、經(jīng)營(yíng)；對(duì)于那些土地征用量大、土地征用補(bǔ)償費(fèi)較多的行政村，政府應(yīng)積極倡導(dǎo)社區(qū)股份合作制的改革，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值、增值。

（三）促進(jìn)失地農(nóng)民生產(chǎn)性就業(yè)

為失地農(nóng)民提供一份長(zhǎng)期穩(wěn)定的工作，是實(shí)現(xiàn)“可持續(xù)生計(jì)”目標(biāo)的重要手段。具體而言，以下三個(gè)方面有助于促進(jìn)失地農(nóng)民穩(wěn)定就業(yè)：一是提高其就業(yè)能力。失地農(nóng)民的智力含量、技能水平均難以適應(yīng)目前勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求及變化，政府向他們提供就業(yè)服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)顯得尤為重要。二是廣開就業(yè)渠道。解決失地農(nóng)民就業(yè)問題的根本出路在于發(fā)展經(jīng)濟(jì)。另外，政府要積極探索多種形式的就業(yè)安置辦法，即把就地安置、招工安置、投資入股安置、住房安置、劃地安置和失地農(nóng)民自謀職業(yè)等安置形式有機(jī)地結(jié)合起來。三是消除就業(yè)障礙。社會(huì)各界要像關(guān)心城鎮(zhèn)下崗職工那樣關(guān)心支持失地農(nóng)民的就業(yè)與再就業(yè)，逐步清除各種不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的制度和文化因素。應(yīng)把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。

（四）建立普惠的社會(huì)保障機(jī)制

無論征地補(bǔ)償機(jī)制多么完善，不可避免地會(huì)有部分失地農(nóng)民或家庭陷于貧困境地。切實(shí)保護(hù)這些失地農(nóng)民，既是社會(huì)公正的體現(xiàn)，也是政府職責(zé)所在。為此，在土地征用過程中，有必要為失地農(nóng)民建立普惠的社會(huì)保障機(jī)制。普惠的社會(huì)保障機(jī)制要可持續(xù)，必須基于三個(gè)前提：一是將解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題作為征地的前置條件；二是為失地農(nóng)民設(shè)立的各項(xiàng)社會(huì)保障制度，不宜直接與現(xiàn)行城鎮(zhèn)的類似制度相銜接；三是為失地農(nóng)民社會(huì)保障制度建立專項(xiàng)基金。其中，政府的必要投入至關(guān)重要。

三、落實(shí)政策手段的具體措施

（一）關(guān)于完善補(bǔ)償機(jī)制

一是修改《土地管理法》中與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求和保障農(nóng)民權(quán)益不適應(yīng)的條款，切實(shí)改變現(xiàn)行征地制度對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低、違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化基本規(guī)律的現(xiàn)狀。二是建立和完善農(nóng)用地分等定級(jí)和農(nóng)地價(jià)格評(píng)估體系。綜合考慮自然條件、區(qū)位條件、環(huán)境條件等，對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行分等定級(jí)；結(jié)合農(nóng)用地等級(jí)，制定農(nóng)用地價(jià)格評(píng)估辦法。以農(nóng)用地分等定級(jí)和農(nóng)用地評(píng)估價(jià)格為基礎(chǔ)，以經(jīng)營(yíng)性目的的農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)價(jià)格為參照，確定土地財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；參照資產(chǎn)評(píng)估辦法，確定其他各類財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；參照城鄉(xiāng)勞動(dòng)力工資水平和養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障，確定就業(yè)安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。三是在單純的征地補(bǔ)償費(fèi)用之外，再增加一定數(shù)量的投資資金，專門用于失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)和發(fā)展。

（二）關(guān)于資產(chǎn)建設(shè)

一是實(shí)行留地安置政策。國(guó)家征用土地時(shí)，應(yīng)在規(guī)劃區(qū)內(nèi)留出一定數(shù)量土地返回給村集體，用于安置失地農(nóng)民。留用地比例以征用地總面積的20％為宜，其中，10％專項(xiàng)用于村集體發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，另外10％用于農(nóng)民生活安置。二是搞好住宅小區(qū)規(guī)劃。原則有三：第一，住宅最好規(guī)劃在具有一定商業(yè)價(jià)值的地段，如沿街，靠近集市等。第二，住宅應(yīng)實(shí)行小區(qū)化。居住小區(qū)化不僅能方便居民日常生活，居住區(qū)內(nèi)商業(yè)用房也可作為村集體資產(chǎn)獲取收益。第三，推行多層公寓住宅。多層公寓既可把節(jié)約下來的寶貴土地用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，形成一份產(chǎn)業(yè)，也便于失地農(nóng)民在滿足自住的基礎(chǔ)上，有一定面積的房屋用于出租，獲取租金收益。三是探索集體資產(chǎn)保值增值機(jī)制。積極倡導(dǎo)社區(qū)股份制改革，把資產(chǎn)量化到個(gè)人，并明確權(quán)利與責(zé)任。

（三）關(guān)于就業(yè)促進(jìn)

一是千方百計(jì)增加就業(yè)。可行的策略有五條：第一，在出讓土地時(shí)，本著互惠互利的原則，與征地單位簽訂提供一定數(shù)量或一定比例就業(yè)崗位的協(xié)議，或在同等條件下優(yōu)先吸納被征地單位的勞動(dòng)力；第二，大力開發(fā)社區(qū)就業(yè)崗位，把解決失，地農(nóng)民再就業(yè)問題同加強(qiáng)城市的綠化、環(huán)保、衛(wèi)生、交通、便民服務(wù)等項(xiàng)事業(yè)結(jié)合起來，使之形成提供就業(yè)崗位與創(chuàng)造本地財(cái)富的良性循環(huán)；第三，將失地農(nóng)民納入小額擔(dān)保貸款的政策范圍，提高他們自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)的積極性和成功率；第四，實(shí)行公共就業(yè)工程計(jì)劃，如實(shí)施建筑、道路、綠化、社會(huì)建設(shè)等勞動(dòng)密集型工程，或結(jié)合當(dāng)前城鄉(xiāng)環(huán)境整治等工作，幫助大齡失地農(nóng)民再就業(yè)；第五，就業(yè)資源枯竭地區(qū)，應(yīng)組織開展勞務(wù)輸出。二是重點(diǎn)加強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)。以市場(chǎng)的需求和農(nóng)民的需求來確定培訓(xùn)項(xiàng)目(對(duì)失地農(nóng)民實(shí)行“菜單式”和“計(jì)單式”培訓(xùn))，以競(jìng)爭(zhēng)定培訓(xùn)機(jī)構(gòu)(對(duì)就業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)行面向全社會(huì)的招標(biāo)制)，以補(bǔ)貼促參與(對(duì)參加就業(yè)技能培訓(xùn)的失地農(nóng)民，政府給與一定的財(cái)政支持)。三是用經(jīng)濟(jì)手段和優(yōu)惠政策降低勞動(dòng)力成本。如對(duì)招用失地農(nóng)民的企業(yè)，政府給予一定的收費(fèi)減免、社保補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策；對(duì)自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，與下崗失業(yè)人員一樣同等享受在就業(yè)方面的優(yōu)惠政策，如免交相關(guān)稅費(fèi)、提供小額擔(dān)保貸款等優(yōu)惠政策。

（四）關(guān)于社會(huì)保障制度建設(shè)

一是將解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題作為征地的前置條件，把不妥善解決社會(huì)保障問題就不允許征地作為改革征地制度和完善征地程序的重要內(nèi)容。二是為失地農(nóng)民設(shè)立的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度，應(yīng)遵循“低進(jìn)低出”的原則，即設(shè)計(jì)一種“少繳費(fèi)、少得益”的新制度。參保者得益之“少”的下限，以保障“基本生活需求”為準(zhǔn)。三是在明確將失地農(nóng)民納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障體系的同時(shí)，對(duì)一時(shí)安排不了工作的，要為失地農(nóng)民辦理失業(yè)保險(xiǎn)，對(duì)享受2年失業(yè)保險(xiǎn)待遇后依然缺乏就業(yè)能力、生活困難的，要讓他們享受當(dāng)?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ洗觥Ｋ氖窃O(shè)立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度建設(shè)專項(xiàng)基金。該基金不僅用于現(xiàn)在和以后被征用土地的農(nóng)民的問題，對(duì)以前被征用土地的農(nóng)民也要惠及。專項(xiàng)基金可通過如下渠道籌集：第一，政府給予一定比例的財(cái)政撥款；第二，從政府土地出讓金凈收益中提取不少于10％的資金；第三，在行政劃撥土地和有償出讓土地時(shí)，按照每平方米30元的標(biāo)準(zhǔn)提取資金；第四，從土地儲(chǔ)備增值收益中提取10％的收益；第五，從全國(guó)社會(huì)保障基金投資收益、社會(huì)各界捐獻(xiàn)、國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)收入等渠道籌集資金。