推進城鎮化進程　統籌城鄉經濟社會協調發展

國家發展改革委發展規劃司課題組

“十五”以來，各地區、各部門認真貫徹落實中共中央、國務院《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》和《“十五”城鎮化發展重點專項規劃》，在深化戶籍制度改革，完善城鎮用地制度，建立城鄉一體的勞動力市場，多渠道籌集城鎮建設資金等方面采取了一系列措施，有力地促進了城鎮化的發展。

一、推進城鎮化成效顯著

（一）城鎮化進程加快，城鎮化水平明顯提高

“十五”以來，我國城鎮化進程有所加快。到2003年底，全國設市城市為660個，建制鎮比上年增加400多個；全國城鎮人口達到52376萬人，城鎮化率達到40.5％。“十五”前3年，城鎮化率平均每年提高1.4個百分點，高于1990—2000年平均每年提高1個百分點的幅度。城鎮化進程的加快和城鎮經濟的發展，促進了農村富余勞動力向城鎮和非農產業的轉移。2003年全國農村外出務工勞動力占農村勞動力的比重為18.5％，比上年提高1.8個百分點，外出務工人數增加約830萬人，增長10.3％。

（二）結構調整取得進展，城鎮經濟實力進一步壯大

城鎮產業結構調整取得進展，中心城市大力推行“退二進三”，服務業增加值比重和就業比重顯著提高。2003年，北京市服務業增加值占國內生產總值的比重高達61.4％，上海達到48.4％，廣州達到53.6％；重慶、沈陽、武漢、深圳、廈門、青島等中心城市服務業比重都超過了40％。城鎮就業結構逐步改善，服務業從業人員不斷增多，在解決就業方面發揮著越來越重要的作用，已成為吸納就業的主渠道。小城鎮經濟實力增強，涌現出一批人口規模大、鄉鎮企業多、經濟發展水平高、聚集能力強的小城鎮，成為振興和繁榮農村經濟的重要載體。2002年，全國平均每個建制鎮財政收入1136萬元，居民年末存款8008萬元，分別比1999年增長了58％和27％。全國財政收入超億元的鎮已達357個。

（三）城鎮基礎設施建設不斷加強，城鎮功能進一步完善

城市建設固定資產投資規模保持較高增速。2003年完成城市建設固定資產投資3958億元，比上年增長26.7％。城市市政公用設施有效供給普遍增加，人均普及率有所提高。全年城市供水總量達到458億立方米，城市用水普及率達到78.6％。綜合燃氣普及率達到69.03％，集中供熱面積達到16.3億平方米。城市道路長度達到19.8萬公里，人均城市道路面積達到8.6平方米。城市污水處理量139億立方米，城市污水處理率達到42％，城市生活垃圾無害化日處理能力達到21.75萬噸，全年清運生活垃圾1.528億噸。城市建成區綠化覆蓋面積82.7萬公頃，綠化覆蓋率30.3％，人均擁有公共綠地5.86平方米。

（四）城鎮布局和城鎮體系逐步調整和完善

城鎮化與城市發展的重心向東部偏移，東部沿海經濟發達地區，特別是珠江三角洲、長江三角洲密集區城鄉一體化趨勢增強。經濟發達地區出現超大城市群現象，中心城市功能進一步充實提高。上海、北京、天津、廣州等具有跨省區影響的區域中心城市，加快產業結構優化調整，不斷完善面向輻射區域的金融、信息、貿易、科技、教育、文化等方面的服務功能，發揮了區域中心的輻射帶動作用。中小城市發展加快。中小城市的人口在整個城市體系中的比重上升，城市人口的增量和城鎮化重心呈現向中小城市傾斜的趨勢。小城鎮健康發展。建制鎮數量已超過鄉的數量。小城鎮規模有所擴大，非農就業比重增加。2002年平均每個建制鎮有32309人，建制鎮鎮區人口5600人，鎮區占地面積為305公頃，從業人員16719人，其中非農從業人員占40.3％。

二、城鎮化進程中存在的主要問題

一是在認識上出現偏差，一些地方不是把城鎮化作為經濟發展的結果，沒有把推進城鎮化的工作重點放到發展城鎮經濟、完善城鎮功能，促進農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移上，而是把推進城鎮化片面地理解為加強城鎮建設，熱衷于城鎮建設，熱衷于形象工程、政績工程建設，甚至不惜舉債建設大廣場、大馬路、高標準綠地及標志性建筑等。既浪費了寶貴的公共資源，加重財政負擔，也抬高了農民進城的成本。一些地方力圖通過修編城鎮規劃、設置開發區以及“縣改區”、“鄉改鎮”等擴大城鎮規模，城鎮規劃面積和建成區面積的擴張速度大大快于“人口城鎮化”的速度。許多大城市不滿足于單一的服務功能，不切實際地試圖把本市建成經濟中心、國際大都市等。一些生態脆弱、污染物不宜排放、自然災害頻發、水資源嚴重短缺等不適宜推進城鎮化的地區，也不顧實際地盲目擴大城鎮規模。

二是戶籍制度改革的重點與農民流動的方向錯位，沒有起到使進城農民成為城鎮居民的實際效果。小城鎮盡管放開了落戶條件，但由于經濟規模和就業崗位有限，對農民的吸引力不夠。大量農村富余勞動力流向了大中城市及東部地區城鎮。但大城市戶籍門檻依然較高，只對有較高技術層次的人才和具有投資能力的人放開了落戶限制，很多在城市工作多年、有穩定收入的進城農民仍不能成為城市居民。現行稅制不能使基層城鎮政府從人口規模的擴大中獲得稅源，是城鎮政府不愿意接受農民進城落戶、盲目開發和經營土地籌措資金以及壓低征地補償金的體制性原因。

三是在城鎮建設和開發中存在損害群眾利益的現象。在城市拆遷過程中，拆遷戶利益受損，特別是被征地農民利益受損的情況還比較普遍，利益糾紛和補償不足，已成為一些地區社會不穩定的因素。

四是進城農民的社會保障問題尚未得到根本解決。將進城務工和經商農民的工傷保險和醫療保險納入保障范圍的工作剛剛起步，養老保險尚未納入統一的城鎮職工養老保險范圍。由于大多數進城打工的農民難以成為當地市民，社會保障集體賬戶不能隨個人流動，農民工集體賬戶的社會保障積累實際上留給了打工所在地。農村集體土地被征用以后，絕大多數失地農民不能得到可靠的就業和社會保障補償。

五是一些地方政府對城鎮基礎設施建設的“過度投資”導致“過度負債”。為解決城鎮建設資金嚴重短缺問題，目前多數地方政府大力開展了“經營城市”活動，其核心是經營城市的土地，即在政府未來收入增長預期的基礎上，以政府信用獲得銀行貸款，用于城市基礎設施建設，并以未來一定期限內的土地轉讓收益作為還款來源。但只有在經濟發展前景看好的前提下，土地轉讓收入預期才能成為現實，才能成為地方政府還債的來源，否則，只能是增加地方政府的債務負擔和債務風險，影響銀行的信貸質量，增加不良貸款比例，降低政府的信用。

三、推進城鎮化健康發展的政策措施

（一）提高思想認識，全面準確把握城鎮化的內涵

加大宣傳教育的工作力度，使各方面充分認識城鎮化是人口從鄉村遷移到城鎮，改變農村人口傳統的生產和生活方式，逐步消除城鄉二元結構的過程，不是單純地加強城鎮建設和行政區劃調整。城鎮化是大中小城市和小城鎮在市場機制的作用下，共同發展，逐步形成合理的城鎮功能分工和空間結構的過程，不宜簡單地以城鎮規模的大小確定政策。推進城鎮化，必須走多樣化的城鎮化道路。城鎮體系的形成和城市的壯大，要與區域的工業和服務業發展水平，與基礎設施的布局、水資源的分布、人口和資金流動的方向等相協調。城鎮化不僅僅是工業化的結果，并不是所有的地區都要建成制造業中心。在推進城鎮化過程中，政府的主要職責是消除阻礙城鎮化發展的體制障礙和政策障礙，做好規劃，創造有利于城鎮化發展的體制環境和政策環境。

（二）深化城鄉管理體制改革

要進一步改革現行戶籍管理制度，將戶籍制度改革的覆蓋面擴大到城市，使更多進城就業的農民成為城市居民，最終建立城鄉居民可以自由選擇居住地的人口登記制度。把農民工跨地區就業以及帶來的各種問題，作為一個大的戰略性課題加緊研究。要以擴大社會保障面為重點，研究探索把進城務工經商的農民，特別是失地農民納入城鎮社會保障體系。要研究建立財權與事權相對稱的財稅體制，形成人口增加必然帶來稅收增加的機制。將一部分收入穩定、收益較高的稅種留給城鎮政府，適當提高財政收入中市縣級地方政府的分成比例。要完善現行城鎮用地制度，研究推行經營性土地使用權掛牌出讓、土地出讓金逐年收取的制度。要依法促進規范農村土地承包權流轉，探索進城農民以承包地換取社會保障補償的機制。

（三）加強統籌協調，形成各有關部門相互配合、銜接協調的工作機制

要改變分頭出臺政策的狀況，統籌推進城鎮化所涉及的體制、法律法規、政策、資金、規劃和管理問題，統籌考慮城鎮化涉及的戶籍管理制度、行政區劃調整、設市設鎮標準、城鎮建設用地、城鎮體系布局、財稅體制等問題。統籌規劃推進城鎮化與區域經濟、基礎設施網絡布局、跨區域調水、生態環境建設。統籌協調好“人口城鎮化”與“土地城鎮化”的比例關系。

（四）建立功能清晰、銜接協調的規劃體系

打破按行政區推進城鎮化的做法，必須改革規劃體制，整合規劃體系，建立功能清晰、銜接協調的規劃體系，規范規劃編制程序，創新規劃實施機制，提高規劃的科學性和有效性，發揮規劃對引導城鎮化健康發展的重要作用。理清各級各類規劃間的關系，特別要理清經濟社會發展規劃、城鎮規劃和土地利用規劃之間的關系。加強經濟社會發展規劃的空間指導和約束功能，明確全國主要區域的主體功能和空間布局的基本原則，為區域規劃的編制提供依據。加強區域規劃，在空間上引導區域內城鎮體系、重大基礎設施網絡、主要產業聚集區、生態環境保護區等的合理布局，為城市規劃的編制提供依據。城市規劃要把重點放在加強城市規劃內容的深度上，以區域規劃為依據，做好城市發展容量、城市擴展方向，以及新老城內部的住宅區、工業區、商務區、綠地系統的功能分區和基礎設施布局等。