風(fēng)雨開發(fā)區(qū)

為什么我的眼里常含淚水？

因?yàn)槲覍?duì)這土地愛得深沉……

——艾青

“開發(fā)區(qū)”，過去一年里媒體上出現(xiàn)頻率極高的字眼。

近兩年來，我國(guó)各地開發(fā)區(qū)如雨后春筍般地涌現(xiàn)，已成為各地推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程的一道靚麗的風(fēng)景線。亂建開發(fā)區(qū)，出現(xiàn)了一股聲勢(shì)浩大的“圈地潮”，占地從幾千畝到上萬畝，投資動(dòng)輒幾億甚至數(shù)十億元。開發(fā)區(qū)的建設(shè)，無疑為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程帶來了好處，但也造成了諸多不良后果。

有媒體驚呼：“開發(fā)區(qū)已更多地異化為利益受侵害農(nóng)民的‘悲慘世界’”！

血腥的“羊吃人”

16至18世紀(jì)，英國(guó)新興的資本家發(fā)動(dòng)過血腥的“羊吃人”的圈地運(yùn)動(dòng)，現(xiàn)在國(guó)內(nèi)也有人認(rèn)為，沒有圈地運(yùn)動(dòng)，農(nóng)民就不會(huì)從土地上解放出來，并主張中國(guó)也應(yīng)來一場(chǎng)圈地運(yùn)動(dòng)。其實(shí)，這是脫離歷史條件的一廂情愿，中國(guó)承受不了那樣可怕的震蕩，我們的農(nóng)民兄弟們更承受不了那樣的震蕩。

2004年的春節(jié)，對(duì)于山東齊河來說是一個(gè)不平靜的新年。

這個(gè)黃河邊上只有60萬人口的縣此時(shí)還沒有從“土地風(fēng)暴”的漩渦中解脫出來。2003年11月16日，齊河2800畝征地被國(guó)土資源部定性為“嚴(yán)重違法”，“非法批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田”。

在山東，土地整治風(fēng)暴愈刮愈烈，同樣的情況也在全國(guó)各地同步上演。截至2003年12月底，國(guó)土資源部共清查各類開發(fā)區(qū)6015個(gè)，這些開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達(dá)3.54萬平方公里，超過了全國(guó)660個(gè)城市和所有建制鎮(zhèn)的建設(shè)用地總面積。其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的只有232家，占4.64%；經(jīng)省級(jí)政府部門批準(zhǔn)的1019家，占20.38%，更多的是地方盲目設(shè)立的各種開發(fā)區(qū)、工業(yè)園，有些開發(fā)區(qū)和工業(yè)園并沒有得到很好的開發(fā)利用，造成了大量的土地“撂荒”。

開發(fā)區(qū)過多過濫。隨意設(shè)立開發(fā)區(qū)現(xiàn)象嚴(yán)重，西部一個(gè)省會(huì)城市下轄的三個(gè)區(qū)縣，未經(jīng)論證一口氣設(shè)立15個(gè)開發(fā)區(qū)。南京市江寧區(qū)，四大開發(fā)區(qū)圈地面積占該區(qū)面積的1/2，基本上沒有引進(jìn)項(xiàng)目，大部分土地都被閑置。浙江安吉縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，60多平方公里的工業(yè)園區(qū)內(nèi)一片荒蕪，雜草叢生，土地長(zhǎng)期閑置。

開發(fā)區(qū)浪費(fèi)驚人。中國(guó)雖然地域遼闊，但可用的土地資源仍十分緊缺，而全國(guó)開發(fā)區(qū)平均每公頃僅投資34萬元，產(chǎn)值不足13萬元。即便是蘇南集約用地典范——昆山出口加工區(qū)的投資密度也僅為每畝50萬美元，與法國(guó)平均每畝60萬美元、新加坡、馬來西亞等國(guó)家100萬美元左右的投資密度相比，差距仍然很大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)開發(fā)區(qū)土地有43%閑置，土地利用率的低下。中國(guó)的耕地面積正在以驚人的幅度減少。1999年，全國(guó)耕地面積減少650多萬畝，2000年減少近1500萬畝，到了2002年，這個(gè)數(shù)字已經(jīng)變成2500多萬畝。耕地的連年減少已威脅中國(guó)的糧食安全，我們不得不從國(guó)外進(jìn)口糧食。

開發(fā)區(qū)成了個(gè)筐。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，全國(guó)各類開發(fā)區(qū)控制土地面積超過現(xiàn)有城市面積。齊河縣代縣長(zhǎng)2003年1月18日在齊河縣第十四屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告中，涉及土地近2萬畝，抵得上山東省全年用地指標(biāo)的半壁江山。南方有個(gè)省會(huì)城市下轄的一個(gè)區(qū)，全部行政區(qū)總面積的49%都納入了開發(fā)區(qū)范圍。在地方財(cái)政普遍缺錢的情況下，開發(fā)區(qū)的投資將大部分來自于銀行等金融機(jī)構(gòu)，如果開發(fā)區(qū)招商引資成功，銀行的貸款基本能夠得到償還保障，但實(shí)際情況是，大部分開發(fā)區(qū)是難以引來項(xiàng)目的，造成了開發(fā)區(qū)閑置，銀行貸款成為壞賬，嚴(yán)重?cái)_亂了土地和城市規(guī)劃的實(shí)施。

開發(fā)區(qū)違紀(jì)高發(fā)。如有個(gè)直轄市下轄的一個(gè)縣，19個(gè)鄉(xiāng)級(jí)開發(fā)區(qū)非法占用土地就達(dá)2萬多畝；有個(gè)縣把近2000畝基本農(nóng)田圈入開發(fā)區(qū)，上級(jí)政府不是糾正其錯(cuò)誤，而是采取調(diào)整鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃的辦法，把2000畝基本農(nóng)田調(diào)劃為“建設(shè)用地”，使開發(fā)區(qū)圈占基本農(nóng)田“合法化”。據(jù)十個(gè)省(區(qū)市)的統(tǒng)計(jì)，在458.1萬畝園區(qū)實(shí)際用地中，未經(jīng)依法批準(zhǔn)的用地占68.7%。有的地方開發(fā)園區(qū)的土地出讓金大大低于成本價(jià)，財(cái)政經(jīng)費(fèi)被用來補(bǔ)貼土地開發(fā)成本，不僅使地方政府背負(fù)巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，還造成國(guó)有資產(chǎn)大量流失。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，近年來，違規(guī)土地出讓、轉(zhuǎn)讓所造成的國(guó)有資產(chǎn)流失每年高達(dá)上百億元人民幣，由于地方政府建設(shè)開發(fā)區(qū)占用農(nóng)民大量的耕地，又不好好安置，給農(nóng)民的征地款僅是很低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，或者不能到位、克扣、挪用、截留，這就會(huì)帶來嚴(yán)重的社會(huì)動(dòng)蕩問題。有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，近年來土地上訪案件占整個(gè)上訪的1/3。

驚險(xiǎn)的一躍

在我國(guó)，開發(fā)區(qū)全稱經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，也泛指由它衍生而來的高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，乃至目前中國(guó)城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨處可見的、名頭不一的工業(yè)園和工業(yè)區(qū)。最初的開發(fā)區(qū)是在改革開放初期由中央直接推動(dòng)產(chǎn)生的。1984年鄧小平同志視察廣東、福建、上海等地后，提出了進(jìn)一步加快改革開放的指導(dǎo)思想。在此基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院特區(qū)辦根據(jù)中央書記處和國(guó)務(wù)院的決定，開始研究建立經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的問題。

我國(guó)當(dāng)初設(shè)立經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，主要是為了把開發(fā)區(qū)發(fā)展成為產(chǎn)業(yè)聚集的載體、對(duì)外開放的窗口、體制創(chuàng)新的試驗(yàn)田和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)極。目的是“三為主，一致力”，即：企業(yè)結(jié)構(gòu)以外商投資為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以現(xiàn)代工業(yè)為主，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)以出口為主，致力于發(fā)展高新技術(shù)。

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼所說，一個(gè)市場(chǎng)投機(jī)活動(dòng)越活躍，市場(chǎng)就越穩(wěn)定，投機(jī)是市場(chǎng)本身自發(fā)形成的一種穩(wěn)定機(jī)制。同時(shí)，產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最重要的制度基礎(chǔ)，完備的產(chǎn)權(quán)包括使用權(quán)、決策權(quán)、收益權(quán)和讓度權(quán)。土地從全民公有轉(zhuǎn)為私人擁有使用權(quán)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中“驚險(xiǎn)的一躍”。

經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和財(cái)富的快速聚集，是開發(fā)區(qū)最為引人注目的現(xiàn)象。來自外經(jīng)貿(mào)部的統(tǒng)計(jì)資料表明，2003年1～6月，43個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值1052億元，占全國(guó)的2.45%；完成工業(yè)產(chǎn)值2748億元，占全國(guó)的6.16%；稅收收入190億元，占全國(guó)總額的2.5%；實(shí)際利用外資金額占全國(guó)吸收外資總量的13.7%。43家國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)“七通一平”土地面積408平方公里，累計(jì)投入的近900億元資金和管理優(yōu)勢(shì)，使之成為具有更大發(fā)展?jié)摿Φ膬?yōu)質(zhì)國(guó)有資產(chǎn)。國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)總量已超過全國(guó)的2%，成為現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長(zhǎng)點(diǎn)。

國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)把一個(gè)個(gè)荒灘、一個(gè)個(gè)鄉(xiāng)村，變成了高新技術(shù)聚集的現(xiàn)代工業(yè)區(qū)。如天津開發(fā)區(qū)1984年起步，近17年間，年均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)超過60%，目前經(jīng)濟(jì)總量已占天津市1/3。大連開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)總量亦已占到全市的16%，他們提出“十五”期間經(jīng)濟(jì)增速要以20%的速度沖刺，力爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)總量占到全市的1/3。各地通過實(shí)施遷移企業(yè)和新辦企業(yè)一律進(jìn)園區(qū)的政策，規(guī)定入園企業(yè)的規(guī)模和技術(shù)條件，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈延伸和專業(yè)化協(xié)作生產(chǎn)發(fā)展，引導(dǎo)分散的企業(yè)和生產(chǎn)要素不斷向工業(yè)園區(qū)集中，在搬遷過程中調(diào)整和提高技術(shù)水平和產(chǎn)業(yè)水平，實(shí)現(xiàn)技術(shù)升級(jí)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，開發(fā)區(qū)已成為結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手。

面對(duì)國(guó)際制造業(yè)生產(chǎn)基地不斷向我國(guó)轉(zhuǎn)移的有利機(jī)遇，各地政府紛紛把開發(fā)區(qū)當(dāng)作招商引資的主戰(zhàn)場(chǎng)和對(duì)外開放的新窗口。通過構(gòu)筑良好的園區(qū)投資軟硬環(huán)境，吸引更多的國(guó)外資本來投資創(chuàng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)“筑巢引鳳”的目標(biāo)。許多地方將開發(fā)區(qū)建設(shè)與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)發(fā)展規(guī)劃有機(jī)地結(jié)合起來，按照城市化的要求，超前規(guī)劃，主動(dòng)對(duì)接，科學(xué)劃分不同的功能區(qū)塊，初步達(dá)到了建一個(gè)園區(qū)、成一片城區(qū)的理想效果，開發(fā)區(qū)已成為承接外資轉(zhuǎn)移推進(jìn)城市化的重要載體。

中小企業(yè)是工業(yè)的構(gòu)成基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來，過于分散的布局增大了構(gòu)建中小企業(yè)公共服務(wù)體系的難度和成本。開發(fā)區(qū)的發(fā)展不但促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)的集聚和企業(yè)的相對(duì)集中，而且提出了更為強(qiáng)烈的公共服務(wù)需求，從而使得構(gòu)筑區(qū)域性的技術(shù)開發(fā)中心、產(chǎn)品檢測(cè)中心、商品展示中心、生活服務(wù)中心等中小企業(yè)公共服務(wù)體系成為可能。開發(fā)區(qū)成為區(qū)域發(fā)展的重要帶動(dòng)力量，為構(gòu)筑中小企業(yè)服務(wù)體系創(chuàng)造了必要的條件。

“圈地”妖魔化

中央確定建設(shè)開發(fā)區(qū)的決策，無疑是偉大、英明和正確的。問題是中央的決策在地方實(shí)施時(shí)被變形異化了。正如中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所陸建華博士稱：“各地亂建的開發(fā)區(qū)在招商引資政策執(zhí)行過程中有很大的隨意性，使得權(quán)力尋租成為可能，成為滋生腐敗行為的溫床。”

第一招：改頭換面。一些地方以搞特色農(nóng)業(yè)園區(qū)等為名，采取轉(zhuǎn)包、租賃等手法圈占農(nóng)村土地，私下用于非農(nóng)建設(shè)。山東濟(jì)南市槐蔭區(qū)某村的一位村民反映說，鎮(zhèn)、村私下與××集團(tuán)公司簽訂協(xié)議，將1500畝耕地“轉(zhuǎn)包”給該公司建設(shè)所謂“生態(tài)園林基地”，可這個(gè)“生態(tài)園林基地”一期工程卻是汽車展銷館。

第二招：化整為零。土地管理法規(guī)定“征用基本農(nóng)田或基本農(nóng)田以外土地超過35公頃的，都須報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)”，一些地方便先想方設(shè)法讓基本農(nóng)田荒蕪，使之變成“基本農(nóng)田以外土地”，然后再化整為零，分批報(bào)批。據(jù)江蘇省淮陽(yáng)某村村民反映，他們那里的鄉(xiāng)村干部為了征占耕地，把稻田里的水渠強(qiáng)行堵塞。天旱收成不好，村干部就故意將良田瞞報(bào)為荒地、棄耕地，以達(dá)到征地目的。

第三招：姑息縱容。有些村干部錯(cuò)誤認(rèn)為自己是民選村官，能代表村集體處置土地，有的則認(rèn)為天高皇帝遠(yuǎn)，可以有法不依。一些地方領(lǐng)導(dǎo)還對(duì)基層違法占地行為采取姑息態(tài)度，縱容甚至是授意基層干部隨意圈占并出讓集體土地。

第四招：大事化小。當(dāng)有干部群眾站出來對(duì)種種違法占地行為提出反對(duì)意見，或上報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)時(shí)，一些地方領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)使出這招。自土地法實(shí)施以來，各地因土地違法處理的干部很有限。即便違反了土地法，最終的處分不外是降職，難以動(dòng)搖“圈地”的決心和信心。

為什么開發(fā)區(qū)圈地在我國(guó)泛濫成災(zāi)？國(guó)家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究所從宏觀經(jīng)濟(jì)角度，總結(jié)出了開發(fā)區(qū)“值得重視”的幾個(gè)問題：損害糧食的綜合生產(chǎn)能力；妨礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序建設(shè)，破壞公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境；助長(zhǎng)低水平重復(fù)建設(shè)，妨礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)；侵犯農(nóng)民利益，加劇社會(huì)矛盾；增加地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，容易滋生腐敗。并警告：“如果不能得到及時(shí)有效的治理，將成為影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的障礙。”

“圈地潮”的背后

令人深思的是，開發(fā)區(qū)本身并不具備如此大的能量，是開發(fā)區(qū)建設(shè)背后蘊(yùn)涵的巨大政績(jī)、違規(guī)成本的低廉，造就了目前轟轟烈烈的圈地運(yùn)動(dòng)。

多頭審批的影響。各地批準(zhǔn)設(shè)立開發(fā)區(qū)的機(jī)關(guān)，除了國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府外，有市、縣、鄉(xiāng)級(jí)政府，有科委、教育、農(nóng)業(yè)、旅游、經(jīng)貿(mào)、環(huán)保、專利、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等政府部門。不管哪級(jí)政府、哪個(gè)部門，都在行文審批設(shè)立開發(fā)區(qū)，怎能不造成開發(fā)區(qū)過多過濫？現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃實(shí)行由原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)其調(diào)整或修編的制度，正是實(shí)行這一制度，為迎合開發(fā)區(qū)(園區(qū))的設(shè)立提供了方便。也正是實(shí)行這一制度，出現(xiàn)了土地利用總體規(guī)劃“隨著領(lǐng)導(dǎo)變”、“隨著項(xiàng)目變”、“隨著違法變”的局面。開發(fā)區(qū)設(shè)立過多過濫，是因?yàn)閷徟芾聿块T過多過濫。

認(rèn)識(shí)偏差的影響。各地把發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù)，忽視了保護(hù)資源、保證可持續(xù)發(fā)展。許多地方的領(lǐng)導(dǎo)為了追求政績(jī)，盲目圈地搞開發(fā)園區(qū)，有的市、縣甚至“鎮(zhèn)鎮(zhèn)建區(qū)、鄉(xiāng)鄉(xiāng)辦園”。開發(fā)園區(qū)的名稱也是五花八門，有“經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)”、“高新技術(shù)開發(fā)區(qū)”、“旅游度假區(qū)”或“商貿(mào)開發(fā)區(qū)”的，也有叫“工業(yè)園”、“創(chuàng)業(yè)園”、“軟件園”或“環(huán)保產(chǎn)業(yè)園”的，還有稱“大學(xué)城”、“影視城”的。而要在僅有的土地和面積上“精耕細(xì)作”，做大做強(qiáng)，付出的成本和代價(jià)要高得多，其成效也難以在相關(guān)政府官員的任期內(nèi)顯現(xiàn)出來。現(xiàn)在有一些開發(fā)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)不在提高開發(fā)區(qū)效益與效率上下功夫，而把眼光盯在如何進(jìn)一步擴(kuò)大開發(fā)區(qū)面積，擴(kuò)大開發(fā)區(qū)勢(shì)力范圍上，總以為開發(fā)區(qū)越大越氣派，越大越能吸引投資，開發(fā)區(qū)即使不能引來項(xiàng)目，也可以通過炒作、宣傳等方式樹立自己的形象。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)思想在不同程度上存在偏差，是開發(fā)區(qū)過多過濫的另一個(gè)客觀原因。

不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的影響。我國(guó)改革開放力度進(jìn)一步加大，國(guó)際資本大量流入國(guó)內(nèi)，投資風(fēng)起云涌是開發(fā)區(qū)過多過濫的客觀原因之一。外資向國(guó)內(nèi)流動(dòng)，加上東部資金向西部流動(dòng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)使得開發(fā)區(qū)在東西部同時(shí)勃發(fā)，其數(shù)量和面積也就比上一輪更多更大。幾千個(gè)開發(fā)區(qū)在很短的時(shí)間內(nèi)設(shè)立起來，其中絕大多數(shù)是基層政府舉辦的。這些開發(fā)區(qū)或因基礎(chǔ)設(shè)施條件差，政策環(huán)境惡劣，或因區(qū)位條件不佳，不具備開發(fā)建設(shè)和招商引資的條件。在開發(fā)區(qū)密集地區(qū)，開發(fā)區(qū)之間爭(zhēng)取投資項(xiàng)目的主要競(jìng)爭(zhēng)手段就是壓低地價(jià)，一些級(jí)別較低開發(fā)區(qū)對(duì)于級(jí)別較高開發(fā)區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)更是如此。即使是在土地供應(yīng)緊張的蘇南，地價(jià)也在不斷地降低，許多地塊以低于成本價(jià)進(jìn)行出讓。蘇州園區(qū)約為15萬元／畝，縣市園區(qū)大多低于5萬元／畝。而蘇南開發(fā)區(qū)的土地實(shí)際開發(fā)成本在25萬元～35萬元之間。競(jìng)相壓價(jià)一方面使應(yīng)有的財(cái)政收入流失，另一方面又迫使開發(fā)區(qū)極力擴(kuò)大土地的商用面積，力圖通過商用土地的高回報(bào)彌補(bǔ)地價(jià)降低帶來的損失。

機(jī)制制約的影響。在財(cái)政實(shí)行“分灶吃飯”體制的情況下，想方設(shè)法增加本地稅收和財(cái)政收入，是地方各級(jí)政府紛紛設(shè)立開發(fā)區(qū)的內(nèi)在動(dòng)力。經(jīng)濟(jì)相對(duì)比較落后的地區(qū)，由于土地需求不旺，還沒有形成開發(fā)區(qū)大面積圈占土地和閑置土地的問題。但是，正是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步晚，地方各級(jí)政府在當(dāng)前財(cái)政體制實(shí)行“分灶吃飯”的情況下，急于發(fā)展開發(fā)區(qū)，迫切多上項(xiàng)目，以增加本地的稅收，增加財(cái)政收入，這已成為經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)紛紛設(shè)立開發(fā)區(qū)的內(nèi)在動(dòng)力。現(xiàn)行財(cái)政體制為各級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)大搞開發(fā)區(qū)提供了巨大的經(jīng)濟(jì)推動(dòng)力，同時(shí)也為中央所要求的園區(qū)整合工作帶來重重阻力。

土地上的曙光

2003年7月30日，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》，指出近一個(gè)時(shí)期以來，一些地方和部門擅自批準(zhǔn)設(shè)立名目繁多的各類開發(fā)區(qū)(包括園區(qū)、度假區(qū))，隨意圈占大量耕地和違法出讓、轉(zhuǎn)讓土地，越權(quán)出臺(tái)優(yōu)惠政策，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)過多過濫，明顯超出了實(shí)際需要，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益和國(guó)家利益，對(duì)此，必須進(jìn)行全面清理整頓。這個(gè)通知，標(biāo)志著新一輪開發(fā)區(qū)的清理整頓又一次拉開序幕。

有分析人士稱，控制新開發(fā)區(qū)建設(shè)好辦，只要政府不再審批或者嚴(yán)格審批即可辦到，而撤并原有開發(fā)區(qū)卻不是容易辦到的，主要的障礙有兩條：開發(fā)區(qū)內(nèi)的投資企業(yè)如何解決——是搬出開發(fā)區(qū)還是讓其繼續(xù)留在開發(fā)區(qū)，顯然這將使地方政府為難；開發(fā)區(qū)的債務(wù)問題如何解決——很多開發(fā)區(qū)在建設(shè)時(shí)，都依靠銀行貸款進(jìn)行，開發(fā)區(qū)撤并之后，誰來償還銀行貸款？

在20世紀(jì)90年代的短短10年當(dāng)中，我國(guó)的開發(fā)區(qū)整頓便在反反復(fù)復(fù)中走過了兩個(gè)輪回。1992年12月16日，中央和國(guó)務(wù)院作出了“立即停止再審批和建設(shè)新的開發(fā)區(qū)，已經(jīng)批準(zhǔn)和開工建設(shè)的，也要進(jìn)行清理，量力而行，該停的早停”重要批示。嚴(yán)禁開發(fā)區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地撂荒，嚴(yán)控開發(fā)區(qū)數(shù)量，嚴(yán)格審批制度。并組織力量，對(duì)耕地占用及撂荒情況進(jìn)行認(rèn)真的檢查處理。這個(gè)意見成為行政部門管制活動(dòng)的重要依據(jù)。

1993年1月，國(guó)務(wù)院特區(qū)辦上報(bào)國(guó)務(wù)院《關(guān)于認(rèn)真清理、嚴(yán)格審批各類開發(fā)區(qū)的管理問題》的報(bào)告，指出開發(fā)區(qū)在本質(zhì)上是地方問題，而非中央政府問題。這次整頓集中在1993年～1994年，為基層地方政府設(shè)立了開發(fā)區(qū)準(zhǔn)入門檻。在清理整頓過程中，省級(jí)以下，特別是市縣級(jí)以下新建開發(fā)區(qū)的數(shù)量被大大壓縮。大量不具備開發(fā)條件的開發(fā)區(qū)被摘牌。

不過，開發(fā)區(qū)的新建并沒有停止。1993年是開發(fā)區(qū)清理整頓年，但恰恰是該年4月，七個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)被批準(zhǔn)設(shè)立；5月，又有三個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)批準(zhǔn)設(shè)立；另外一些的成片土地開發(fā)項(xiàng)目推進(jìn)，也得到了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。所以，該年可以說又是開發(fā)區(qū)設(shè)立年，而設(shè)立的開發(fā)區(qū)的級(jí)別相對(duì)較高。

在這種背景下，盡管整頓初期成果顯著，但地方政府的熱情并沒有因?yàn)檎D而削減，基層開發(fā)區(qū)的建設(shè)也沒有被完全遏制。隨后的幾年，開發(fā)區(qū)熱愈演愈烈。以1997年4月15日頒布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》(即中發(fā)〔1997〕11號(hào)文件)以及1997年9月18日頒布的《國(guó)家土地管理局關(guān)于非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地清查有關(guān)問題處理的原則意見》為標(biāo)志，又一輪開發(fā)區(qū)整頓開始啟動(dòng)。這兩個(gè)文件提出七個(gè)方面的要求：加強(qiáng)土地的宏觀管理；進(jìn)一步嚴(yán)格建設(shè)用地的審批管理；嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地規(guī)模；加強(qiáng)農(nóng)村集體土地的管理；加強(qiáng)對(duì)國(guó)有土地資產(chǎn)的管理；加強(qiáng)土地管理的執(zhí)法監(jiān)督檢查；加強(qiáng)對(duì)土地管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。由于土地資源是開發(fā)區(qū)必不可少的要素，中央顯然寄希望通過這種途徑來使開發(fā)區(qū)熱有所降溫。

以往整頓取得了一定的成效，但是在西部大開發(fā)的背景下，開發(fā)區(qū)又進(jìn)入到新一輪的拉動(dòng)。2000年～2001年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了中西部14個(gè)中心城市已經(jīng)運(yùn)行的省級(jí)開發(fā)區(qū)，提升為國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。這批開發(fā)區(qū)的起步普遍較早，比升格時(shí)間平均早六、七年。這14個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的設(shè)立，是在入世及市場(chǎng)化國(guó)際接軌的背景下完成的，這種宏觀背景給了開發(fā)區(qū)一個(gè)更為“寬松”的環(huán)境。開發(fā)區(qū)熱重新啟動(dòng)，而且向西部地區(qū)蔓延。

2004年，無可回避地成為開發(fā)區(qū)生死攸關(guān)整頓年。2003年的最后一天，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、建設(shè)部、商務(wù)部4部委以“特急”件致函各省、自治區(qū)、直轄市政府，印發(fā)了《清理整頓各類開發(fā)區(qū)的具體標(biāo)準(zhǔn)和政策界限》。這個(gè)文件一發(fā)，生死界定有據(jù)可依。

解讀4部委文件，首先傳達(dá)出這樣的信息：除國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府批準(zhǔn)(或同意)設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)以外，其他所有的各類開發(fā)區(qū)都視為違規(guī)設(shè)立；無論是否經(jīng)過合法批準(zhǔn)，所有的各類開發(fā)區(qū)，皆在整頓之列，都必須按照“撤消、核減、整合”的要求統(tǒng)一進(jìn)行整改。

根據(jù)“出身”和自身?xiàng)l件，各類開發(fā)區(qū)面臨著不同的命運(yùn)：

兩種“出身”者摘牌。國(guó)務(wù)院和省兩級(jí)政府所屬部門未經(jīng)本級(jí)政府同意擅自批準(zhǔn)設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)，一律摘牌，進(jìn)行整改。

五種情形者撤銷。縣級(jí)及以下政府批準(zhǔn)設(shè)立的；國(guó)務(wù)院、省兩級(jí)政府所屬部門和地級(jí)政府批準(zhǔn)設(shè)立，凡不符合土地管理法規(guī)和土地、城市規(guī)劃，或者雖合法但布局不合理、開發(fā)程度低、項(xiàng)目資金不落實(shí)的；雖經(jīng)省級(jí)政府合法批準(zhǔn)但長(zhǎng)期得不到開發(fā)的；清理過程中瞞報(bào)、漏報(bào)的；國(guó)務(wù)院明令停止審批開發(fā)區(qū)后地方突擊審批、設(shè)立的，一律撤消。

兩種情形者整合。國(guó)務(wù)院、省兩級(jí)政府所屬部門和地級(jí)政府批準(zhǔn)設(shè)立，符合法規(guī)、規(guī)劃，又有開發(fā)潛力的；省級(jí)政府批準(zhǔn)但布局不合理、功能重復(fù)、占地過多的，必須予以整合。

擅自擴(kuò)區(qū)者核減。國(guó)務(wù)院和省兩級(jí)政府批準(zhǔn)設(shè)立，但擅自擴(kuò)區(qū)部分，凡不符合土地管理規(guī)定和土地、城市規(guī)劃的，一律核減。

這時(shí)，我們看到了土地上的曙光，那些曾經(jīng)荒蕪的土地又將顯出勃勃生機(jī)。