淺論國有資產流失的成因與對策

郭　琛

國企改革是一場廣泛而深刻的變革，當前仍處于攻堅破難階段，面臨著許多突出的矛盾和問題。國有資產的大量流失便是國企改革過程中凸顯的一個“黑洞”。近年來，從上到下都在探尋治理國資流失的良策。

一、國有資本流失的主要成因

1、國有資本產權權屬不清，是國有資本流失的制度根源。國有資本，實為全民所有，其真正的所有權主體應為一國范圍內的全體國民。但是，正如全體國民不可能親自共同參與對其共同所有資產的使用和決策一樣，被視為全體國民的代理人的國家，由于其自身也是一個虛幻的共同體，因此同樣，也不可能親自參與國有資本的運營決策。國家只能將受托代理經營國有資本的事務再次委托給自已的政府或議會。當然這種委托代理并未終止，而是被再次委托給由政府或議會設立的專門機構來承擔。

國有資本經營的這種典型的多層代理制不僅代理層次多，鏈條長，而且由于事實上不可能由全體國民來履行委托行為，所以沒有人格化、具體化的初始委托人。層層代理的最終結果是，誰也不對國有資本經營的最終盈虧負責。這就是人們總是聽到國有資本的流失，卻沒有誰聽到過私有財產的流失的原因所在。于是，國有資本借著當前國有資本戰略退出之際，便大量有形、無形地流失。

2、地方政府和中央政府的博弈，是國有資本流失的經濟根源。由于國有資本產權主體虛擬，因此國家必須找出相應的代理人。于是國有資本的所有權、占有權、使用權及處置權，就往往會被分割為若干具有不同利益背景的權利主體。具體說，有關國有資本監管及運營，就牽涉到終極所有者(國家)、管理者(中央政府和各級地方政府)、出資者(國家授權投資機構)以及經營者(占有者)、員工(企業雇員)，這多個主體之間存在著一系列復雜的多方博弈。如果這些利益主體有著共同的利益訴求和完備的制衡機制，那么國資流失的問題也就比較好處理。但實踐中，國有資本各權利主體的利益訴求存在極大差異，而各主體之間又缺乏有效的制衡機制，從而信息不對稱、內部人控制以及官僚政治等諸多因素便導致了國有資本流轉的變異。

3、法律制度的不健全、不完善是國有資產流失的法律根源。到目前為止，我國規范國有資產管理的法律制度明顯呈現出這樣兩種趨勢：一是規范國資管理及運行的法律規定嚴重缺乏，沒有適應新體制要求的國有資產管理法規來規范國有資產運行，使國有資產的監管與運營缺少必要的依據；二是現存法律規則過于原則，缺乏可操作性和可訴性。可操作性指的是法律的頒布將提供產權細化的具體辦法。可訴性是指該法應規定有對抗國有資本管理者的“合適”監督者，同時當國有資本發生流失和權屬糾紛時，能夠訴之于司法機構。換言之，誰有權代表全體國民利益提起訴訟，制止國有資產流失?

二、國有資產流失的防治措施

1、建立一種新型的旨在明確國有資本產權主體的國有資產管理體制。在該體制框架下，應能夠明確國有資本產權主體對于國有資本的權利范圍和責任范圍，最終建立起行之有效的約束機制和激勵機制，使國有產權主體積極自覺地維護國有資本。對此，黨的十六大報告已明確提出，建立中央政府和地方政府“分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益”的國有資產新型管理體制。很顯然，這種體制正是針對原有“國家所有、分級管理”體制的缺陷而提出的一種解決方案。對此學者們盡管評價各有不同，但均認為新的體制是“對現行國家統一所有、政府分級管理的國有資產管理體制框架的重大突破”。

雖然十六大報告沒有明確提出國有資本的“分級所有”，但是在所構建的雙層出資人體制模式中，卻明確賦予地方政府“享有所有者權益”的出資主體地位。在這里，出資人主體實際上已經具備了與所有權主體相同的法律內涵，這就意味著地方政府原來名義上的“分級管理權”已拓展轉化為“分級所有權”。

對此，筆者也贊成“分級所有”而非“分級產權”的提法。因為“分級產權”中所謂的“產權”原本就是一組包括著“管理權”在內的權利束。因此使用“分級產權”只會犯下與“分級管理”同樣的錯誤，即不能明確國有資本產權屬性。真正能夠有效的發揮國有產權的界定、約束、激勵功能的，只有所有權。而且，“分級所有”也不會構成對國有資本國家所有權的“肢解”。因為國家是一個由中央政權和各級地方政府權共同構成的公共權力體系，“國家所有”的代表者不僅可以是中央政府，也可以地方政府。更重要的是，“分級所有”能夠清晰地劃分各級政權機構之間的國有資產的權利與責任歸屬，從而充分調動中央和地方的積極性。

2、積極探索和完善相關國有資本產權交易和監管的法律制度，以減少和杜絕國有資本流失。

(1)建立并完善國有資本產權轉讓的強制性公開交易制度，推動國有產權的有序流轉。國有資本的戰略退出是社會主義市場經濟體制改革的必然要求。按照“有進有退、有所為、有所不為”的原則，要實現國有資本在相關領域的退出，就必然涉及到國有產權的轉讓和交易。長期以來，我國國有資產處置的基本手段是依靠行政權力。這樣做易于誘發權錢交易，人為低估國有資本價值，從而竊取國有資本。因此，杜絕國有資本轉讓中的“暗箱操作”的最有效的方法就是建立和完善國有資本轉讓的競爭性規則。目前已經生效并實施的制度有：經營性土地使用權轉讓實行的招標、拍賣、掛牌交易規則；重大建設項目的公開招投標制度；大額公共物資采購方面實行的政府采購制度等制度。而在相關國有資本產權轉讓上，我國各地政府正在著手實施的《國有、集體企業產權交易辦法》即是實現國有資本產權轉讓“陽光操作”的有益探索。在這些交易規則中，最重要的制度之一就是要求“所有未上市的國有、集體企業產權交易必須在依法設立的產權交易機構以招募、招標、拍賣及其他交易方式進行”。

此項強制性的公開交易規則有利于制止場外交易和私自交易，保證國有資產的買賣購并一律進入產權交易市場公開進行。凡是國有資本的欲買方都能有機會參與國有資本產權交易過程，通過買者競價機制為國有資本轉讓價格創造一個公平的、競爭性的環境，從而真正減少由于人為低估國有資本價格而造成的資本流失。

(2)盡快實現全國產權交易市場的統一化和規范化，將區域性、無組織的交易變成全國性、有序的交易市場。這不僅，有利于切斷地方保護主義的尾巴，而且有助于形成一個實力強大的國有資本產權交易買方隊伍，從而充分發揮產權交易價格的競爭性機制，達到區域自然資源和社會資源的優化配置。同時也有利于國有資產管理部門規范企業產權交易行為，對國有資本經營活動進行監控，從而實現國有資本交易公開、公平、公正的運行。

(3)加強資產評估機構自身建設，建立、健全資產評估機構的退出機制。目前，評估機構競爭日益激烈，有些評估機構采取各種不正當競爭手段招攬業務，如有的采取非正常壓價，有的承諾滿足客戶的不正當要求等等，影響了資產評估結果的公平性。長期以來，我國政府“偏愛”于使用行政手段予以監管，如對違反法律規定、行業準則的資產評估機構，簡單采用吊銷營業執照、限期整頓等方法。而實踐中，資產評估機構與評估單位相互勾結，人為低估國有資本現象屢禁不止的現狀，已經充分證明了上述行政救濟方式不僅效率低下，而且具有發現成本高、遲緩性及違法行為的易反復性等多種弊端。因此筆者建議引入“市場禁入制度”，即對于實施違法行為的資產評估人員，限制其在一定期間內(如2年至5年)不得從事相關資產評估業務，情節嚴重的，終身不得從事資產評估業務。

(4)改變目前國有資本監管法律規范的不可訴性為可訴性。一個好的制度關鍵在于“落實”。目前我國有關發現并制止同有資本流失的法律規范，普遍存在著“重黨紀、輕法律”，“重行政、輕經濟”的問題。所謂“重黨紀、輕法律”就是指，偏好“領導責任”、“紀律責任”，卻忽視了包括民事責任、行政責任及刑事責任在內的法律責任。所謂“重行政、輕經濟”就是偏好以行政處罰手段代替經濟調整手段。顯然目前法定的救濟方式普遍存在著過分依賴行政救濟的傾向。“現在的情況是政府既是產權的保護者，同時又經常是產權的侵犯者”。因此這種假設政府國資監管部門都能公正的、高效率地制止并保護國有資本，其本身就是個錯誤。錯誤的假設必然決定錯誤的制度。

有鑒于此，筆者建議，應將制止國有資本流失的責任“下放”，具體包括兩個方面：

①建立“民告民”的民事訴訟機制。即賦予國有企業職工、工會、甚至任何不特定的自然人提起訴訟的權利。如某個國有企業職工或其工會，一旦發現企業國有資產流失，即可直接以原告身份向該國有企業提出國有資本流失訴訟。這不僅因為職工或工會是關心國有資產的“利害相關人”，而且也因為他們是最接近國有資本流失信息的自然人或團體，法律直接賦予其訴權必然能夠更快、更有效地防止國有資本流失。

②建立“官告民”的民事訴訟機制。即法律應直接賦予國資委或各級人民檢察院作為國有資產所有者代表，代表國家利益向國有資產侵犯者提起訴訟的權利，制止防范國有資產流失。