反腐新機制：“行賄黑名單”

周　新

行賄有人在盯梢

最高人民檢察院近日聯合建設部、交通部、水利部等三部門試行的“行賄人犯罪黑名單”制度，盡管并沒有在全國范圍內得到推行，但人們報之以很高的期望。

這項以“在工程建設領域開展行賄犯罪檔案查詢”為名的試點工作，被外界通俗地稱為“行賄黑名單”制度。

其核心內容是檢察機關對工程建設領域的行賄犯罪案件，在法院作出生效有罪判決裁定后，及時進行錄入，建立行賄犯罪檔案查詢系統。有關部門在工程建設項目立項、勘察、設計、施工、監理、材料及物資設備采購等過程中，可以向參與上述承發包活動的從業單位或個人住所地的檢察機關查詢有關工程建設從業單位或個人有無行賄犯罪記錄。對經查詢有行賄犯罪記錄的單位或個人，依照法律規定和管理職權，根據不同情況作出相應的處理，嚴重者將被限制永久進入本地區或者本行業的建筑市場。而對于表現良好的被記錄在案者，只要在規定的時間內沒有再次被發現行賄的行為，亦可從“黑名單”中刪除。

此次制度的試行范圍，除了三個試點部門之外，還包括江蘇、浙江、重慶、四川和廣西等五省(市、自治區)。

清華大學公共管理學院廉政研究室副主任任建明評價說，“新制度的推行將為遏制建設工程領域內嚴重的腐敗行為提供一個契機。”

“黑名單”起源于寧波

“行賄黑名單”制度起源于寧波市北侖區人民檢察院。2002年初，北侖區檢察院將1998年以來查處的90多名行賄人的相關資料收集、整理成冊，形成行賄人資料庫，并在此基礎上，選擇出情節惡劣的17人組成“行賄人黑名單”，以此向有關單位提供以行賄記錄查詢為主要內容的“誠信咨詢服務”。

被關注對象是否會被列入“黑名單”的標準有四條：一、因行賄罪而被法院判刑的；二、雖未判刑，但法院判決認定的，賄賂事實中行賄數額達到五萬元以上的；三、被檢察機關查實，有兩次以上行賄記錄的或行賄三人以上的；四、檢察機關已有確鑿證據證明其有行賄事實，但本人未主動交代或拒不承認的。這些措施給北侖區建筑市場的參與者以很大的震動。

寧波的試驗引發了最高人民檢察院的關注。2003年末，該相關部門邀請部分專家就此制度舉行了專題論證會。曾經參加過論證會的中國政法大學刑事司法學院教授王平告訴記者，與會專家對新制度大都持一種積極肯定的態度，但也提出了不少改進意見。其中之一就是：未經法院判決的行賄嫌疑人，檢察院是否有權將其列入“黑名單”？

王平教授當時提出，如果只有行賄嫌疑，而證據不足，則只能按照“疑罪從無”的原則，不能搞“有罪推定”，即便是那些檢察機關認為行賄證據確鑿無誤但未經法院認定的案件。“預防和打擊犯罪與保障人權之間必須有一個底線，這是誰也不能突破的。”王平強調說。

經過近一年的論證和準備，最高人民檢察院在試行“黑名單”制度時，顯然吸取了專家們的觀點：在通知中，“行賄犯罪檔案查詢系統”的錄入范圍被限定在“法院作出生效有罪判決、裁定”的范圍內，而北侖區檢察院當初在推行“黑名單”制度時所設定的另外三個范圍則被排除在外。這顯然是一個權衡各種利弊之后的做法。

“震懾”作用大于“處罰”

盡管避免了司法上容易引發爭議的內容，但由此帶來的影響卻不能不使人擔憂。國家檢察官學院教授周其華告訴記者，雖然在刑法中既規定了受賄罪也規定了行賄罪，但在司法實踐中，行賄罪和受賄罪的判處卻有很大差別。根據政策，國家更注重打擊受賄者，尤其是國家工作人員受賄。對于行賄人，沒有特殊原因一般不追究。在法律規定中，也同樣存在重受賄輕行賄的傾向。例如受賄5000元就構成犯罪，但構成行賄罪則需要10000元。因此就會出現受賄者構成了受賄罪，行賄人卻不構成犯罪的現象。

另外，在許多人的觀念中，行賄者之所以行賄也多是出于被逼無奈，因此，只要在追訴之前主動交待行賄事實的，多數不被追究。除非案件性質惡劣，行賄數額特別巨大，在受賄人承認，行賄人反而不承認的情況下才追究。

在實踐中行賄罪的查處會有很多難點，在行賄人知道自己會被定罪的情況下，往往會采取拒不承認的態度。而一旦行賄者與受賄者達成了攻守同盟，案件的取證、偵破就更加困難。因此在辦案過程中，檢察機關會根據政策對一些主動認罪，或對破案有功的行賄者作不起訴處理。當初在確定“黑名單”時，之所以有納入范圍之爭，也正是基于上述實際情況。

針對這種困境，北京大學廉政建設研究中心主任李成言教授坦言，新制度若想取得實質效果，操作性仍有待提高。行賄犯罪者大多采取“暗箱操作”手法，能夠被法院判罰的數量有限，因此新制度更多的是對那些沒有上“黑名單”的人起到震懾作用，使他們時刻感受到被列入“黑名單”的威脅。“這就好比訂立了一種游戲規則，把一些人拒之門外的同時，也警示了大家：如果不遵守規則，誰都有可能被從位置上罰下去。”

劍指腐敗重災區

實際上，建筑工程領域中的腐敗問題已經愈來愈成為眾人關注的焦點。就在不久前召開的“建設領域的誠信與反腐敗研討會”上，長安保證擔保公司總裁劉智向外界披露，據有關方面統計，我國金融領域60%的壞賬與建筑行業有關，已發生的腐敗大案要案中，涉及到一些省部級領導的，又有多半與建設工程領域項目有關。

在年初中紀委進行的反腐民意調查中，建筑工程領域被群眾選為5大腐敗領域之首。

正是在這種背景下，最高人民檢察院、建設部、交通部、水利部推出了“行賄黑名單”制度。它實際包含了三個方面的戰略部署：一方面是在重點領域進行重點防控，率先進行試點的建設、交通和水利三個部門都是大型建設工程眾多，容易孳生腐敗的領域。第二個方面為全國推廣積累經驗，為其他省市的順利推行提供參考。第三個方面則是把預防的關口前移，從注重事發查處向注重事前預防轉移。

這一思路正與近來司法界要求加強對行賄者懲處力度的呼聲暗暗相合。中國政法大學王平教授認為，在國外的司法實踐中，對行賄者的懲罰有相當嚴格的規定與切實的制度保障。他舉例說，新加坡的法律中就有規定，如果有人行賄，被行賄對象僅僅拒賄是不行的，還必須將行賄人舉報到司法部門，否則一樣會受到法律的追究。“此舉對打擊行賄者起到了很好的作用。”

業內專家指出，新制度的出臺甚至可以“救活”一些業已存在的預防措施。比如，曾在部分地區推行的建筑承包單位簽訂“雙合同”(即普通承包合同+廉政合同)的措施，即因缺乏相應的處罰機制導致效果不佳而為人所詬病，新制度的出臺可在一定程度上彌補原有措施的缺失，有助于構建一個更加合理的反腐制度體系。

期待全國共享的信用認證系統

據了解，全球著名的反腐敗非政府組織“透明國際”已在其網站中，對中國出臺的此項新制度進行了重點介紹。新華社轉引該組織的言論稱，在建筑領域實行把行賄者列入“黑名單”的做法，是中國繼采取公開招投標和建筑有形市場方法以后，在公共采購領域進行改革的一部分。

該組織還建議說“中國政府禁止腐敗的建筑業者承攬工程是一個積極的步驟，表明了政府打擊和制約腐敗的決心。此舉為其他國家和一些國際組織樹立了很好的榜樣，他們也應該采取更加有效、透明的‘黑名單制度。”

盡管國際評價甚高，但是新制度在短期內能夠發揮的作用卻尚難評估。到目前為止“行賄黑名單”并未成為一個通用的信用認證系統。相關職業經理人或建筑公司即便被個別地區的“黑名單”登記在冊，亦不會影響他們在其它地區繼續承包工程的資格。

因此，盡快構建一個全國聯網的信用認證系統，不單單在建筑領域，在醫療衛生、金融等領域內亦應如此，凡是有不良記錄者都將會在各自的領域中受到相應的限制。對已經記錄在“黑名單”中的行賄者，根據其行為的嚴重性，評估后才能決定是否上報。而對那些情節惡劣、影響重大的行賄者就會被列入全國的查詢系統。