現代企業制度構建中的政府責任

何秀玲

改革開放以來，我國國有企業采取了放權讓利改革，實行了承包經營、租賃經營等多種經營方式。這種圍繞擴大企業自主權，以政策調整為特征的改革，使國有企業的經營機制得到了一定轉換，企業活力有所增強，企業已開始走向市場。但是，國有企業改革中一些深層次的問題尚未解決，整體經濟效益不高，影響了“主導”作用的發揮。進行公司化改組，建立現代企業制度，使國有企業在“有所為”的領域，做大做強，更好地發揮國有企業在國民經濟發展中的主導作用。在現代企業制度建立過程中，政府負有重要的責任。

一、國有資產產權的政府監管責任

國有資產管理部門是由政府設置的，對國有企業中國有資產行使所有權代表職能并對國有資產產權進行管理的部門。政府的國有資產管理部門依法行使出資者權利，實施國有資產的產權管理，對國有資產進行產權界定和資產評估，提高國有資產運營效率，確保國有資產保值增值，防止國有資產流失，保證國有資產的股權收益。相應地加強國有資產管理監督的立法和執法體系建設，發揮各級政府對國有產權的監管職能。政府以國有資產的出資人身份，享有對國有產權的監管責任。但是，要把政府對國有資產的所有權職能與國有資產經營職能分開。政府主管部門與企業之間，由過去的行政管理關系轉變為出資人與投資企業之間的關系。通過界定企業法人財產所有權，保障國有企業自主經營、獨立核算、自負盈虧，以法人財產承擔有限責任。各級政府的國有資產管理部門可以通過委托代理的方式把國有資產交由各種形式的投資控股公司、資產經營公司、企業集團的核心企業，以及某些國家需要壟斷經營的個別特殊企業或部門去經營。他們在政府或國有資產管理部門授權下對資產的經營實施管理，向政府及其國有資產管理部門負責，并報告國有資產的運行及效益情況。政府有責任對資產委托代理機構進行監督和檢查，并敦促其不斷改善和提高國有資產的運營狀況。而對中介性資產經營公司下屬的國有企業或國有控股企業，政府不直接干預其生產經營活動，主要運用法律法規等手段進行規制。

二、企業并購、資產重組的政府規制責任

我國國有企業布局的戰略性調整，為建立現代企業制度提供了契機。通過企業并購和資產重組，發展與完善現代企業集團，已成為國有企業在“有進”、“有所為”領域做大做強，提高國際競爭力的有效途徑。首先，黨和政府為國有企業實行企業并購和資產重組指明了方向。國有企業的并購和資產重組的過程中，不是全線出擊，重組后的現代國有企業，主要分布在具有控制力、帶動力的行業和領域，涉及國家安全、自然壟斷、提供重要公共晶和服務以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業。這是我國政府對建立現代企業制度，實現國有企業產業布局的重大政策創新。其次，黨和政府提出了國有企業建立現代企業制度的重要組織形式——企業集團。近幾年，在政府的政策導向和直接參與下，中國石油、中國石化、上海寶鋼、“5+1”電信營運商、十大軍工集團等一大批大型企業集團相繼組建，不少已掛牌上市，現代企業制度建設已見成效。最后，政府要加大在國有大中型企業現代企業制度改革中的責任。政府要在產業政策、資本流向等方面。按照市場經濟的運作機制，引導企業、規范企業規模化經營。在尊重市場經濟規律的前提下，為國有企業擴大規模、提高競爭力提供必要的環境條件。引導企業按現代企業制度要求，與國際慣例接軌，實施集團化和國際化戰略，從而在制度層面上，改善和健全國有企業的組織結構，以制度創新加快國有企業建立現代企業制度的步伐。

三、建立企業法人治理結構的政府組織責任

國有企業建立現代企業制度，其關鍵內容之一是建立和完善企業法人治理結構。政府作為國有企業的出資人或主要出資人在法人治理結構中扮演著重要的角色，負有直接或間接的組織責任。

一是政府應確定企業的法人財產，解除政府對企業及職工的無限責任。政府的責任是：首先，擺正自己作為出資人的位置，不能用政府出資形成的公有股權，替代國有企業的法人股權，政府只以自己的出資額為限承擔有限責任，承擔政府資產的經營風險，而不承擔由于企業虧損或破產所應由市場解決、社會保障系統所承擔的風險。其次，政府應確保企業法人財產所有權的實現，政府出資只是國有企業法人財產的一部分，必須使政府出資人所有者與企業法人財產所有權分離，進一步解決國有企業有人負責、并有能力負責的問題。企業法人財產所有權，是國有企業承擔有限責任的物質保證。第三，政府應加快建立與現代企業制度相適應的社會保障體系。按現代企業制度的要求，國有企業進入市場，自主經營，自負盈虧，成為競爭主體，優勝劣汰。企業法人制度也可以稱之為企業的保護制度。如果，國有企業嚴重虧損、大量裁員、職工退休，甚至企業破產后，怎么辦?可以說，社會保障制度是現代企業制度的“孿生”產物，是政府以出資額為限承擔有限責任和企業以法人財產為限承擔有限責任的社會預警機制。而構建社會保障體系政府責無旁貸。只有在政府的領導、參與和支持下建立起了社會保障制度，政府才能作為國有企業的出資者只負有限責任。

二是政府應在確定國有企業法人代表和委托代理人方面，進行創新。國有企業建立現代企業制度，必須形成獨立的企業法人財產。政府只能以出資人的身份，享有與國有資產產權相適應的權利。而不是簡單的由政府派出人員充當企業法人代表或管理企業。對于經過公司化改組，擁有眾多股東的國有企業來說，需要物色少量能夠代表自己利益的、有能力、值得信賴的人員，組成董事會，將包括國有資產在內的企業法人財產交給他們托管。董事會是公司最高決策和領導機構，是公司的法定代表。按照《公司法》規定，必須指定一名有行為能力的自然人作為法人代表。一般來說，由董事會選舉產生的董事長是企業的法人代表。一旦董事會受托來經營公司，就成為公司的法定代表。政府既然將公司交由董事會托管，就不再去干預公司管理事務，也不能因商業經營原因，例如非故意的經營失誤解散董事會、解聘董事、更換法人代表。但是，可以因為玩忽職守、未盡到受托責任而轉讓國有股股權、不再選舉他們連任，甚至起訴董事。在國有控股公司或國有獨資公司中，國家法人股占主導地位，作為法人股的代表，政府可以派出自己的代表充當公司的董事長和法人代表。但是，這種行為不應作為政府的行政行為，而應當由國有資產的管理部門，以股東的身份，派譴股權的代表人。

過去，國有企業的主要領導人，包括總經理、副總經理、總會計師、總工程師、總經濟師等，都被視為政府派往國有企業的國家干部，參照政府行政系列，具有一定行政級別，享有一定官員待遇，不可避免的導致了嚴重的政企不分。現代企業制度的建立，實現了國企領導人、管理者由政府任命向由董事會委托代理的轉變。國有企業高層執行官員即高層經理人員受聘于董事會，在董事會授權范圍內擁有對公司事務的管理權和代理權。董事會以經營管理知識、經驗和創新能力為標準，挑選和聘任職業企業家管理企業。企業家的收入水平由專業化市場的供求決定，不與企業的利益分配發生關系，這樣就避免了經理人員以“內部人”的身份，形成“合謀”，為一己之利侵害或犧牲國有股權利益，使國有資產流失。同時，國企高層管理人員，不是來自政府，其經營業績受董事會的監督、受股東“用腳投票”的壓力，受職代會參與民主管理的職工評議，從而徹底割斷政府與企業的“父愛主義”，確定了制度安排的激勵機制。

總之，國有企業的改革是與社會主義市場經濟體制的建立和完善同步進行的，同樣進入到了改革攻堅階段，與時俱進，體制創新，真正建立現代企業制度，政府負有艱巨而緊迫的責任。