我國產業結構調整、制度約束與制度創新

孫書明

產業結構的不合理已經成為我國經濟增長中的突出矛盾，制約我國經濟的持續發展。黨的十五屆五中全會提出以經濟結構調整為主線促進經濟發展的目標。“九五”以來我國產業結構調整取得了一定進展，但問題依然突出，主要表現在；1．市場集中度低，沒有形成規模經濟效益；2．產品結構不合理，集中在低附加值的產品上；3．地區產業結構趨同化，低水平重復建設嚴重：4．國有資產質量差，資源配置不合理。

一、制度約束對產業結構的扭曲效應

1．片面強調速度的增長方式對產業結構的扭曲

自從1998年開始實施積極財政政策以來，我國累計發行用于國債建設項目的特別建設國債已達到5100億元，加上更大規模的項目配套資金，對通過擴大投資需求來拉動經濟增長，但現存的國債投資體制又加劇了產業結構的扭曲：(1)現行的國債投資依然是政府安排投資計劃，進行項目審批，積極的投資方式與市場經濟按市場配置資源的要求之間摩擦日益增大，在審批時很少考慮項目的投資風險，并且項目超預算嚴重，效益低下，甚至建成之日既是企業虧損之時；(2)國債投資管理政出多門，由于部門利益沖動，造成投資外延化不斷擴大，新項目攤子越來越大，分配資金卻嚴重分散，投資技術含量低，技術改造力度不足，依然存在投資的重外延、輕內涵問題；(3)投資的地區分布上偏向城市地區，向農利地區的投資少，加劇現有的城鄉：：元結構矛盾；(4)國債投資項目一般金額高、門檻高、政策嚴，對民間投資進入有很多限制，難以起到對民間投資的拉動和示范效應。

白“九·一一”事件后，我國取代美國成為世界上引入外資的頭號大國，僅2001年就引入外資527億美元，外商直接投資成為拉動我國經濟增長的又一主導性投資力量。然而引進外資并未有效的促進我國正規制造業的升級與擴大，反而出現了外資代替本國正規制造業的結果，本國正規制造業處于明顯的相對萎縮中。本應是正規制造業補充和配角的非正規工業生產活動卻“喧賓奪主”，而“主角”由附加值低、技術工藝簡單的非正規工業替代說明了本國制造業的整體素質弱化。

外資在我國的兩個“替代效應”原因在于：(1)我國的對外引資由政府主導，地方政府出于征集目標片面追求引資的數量，對引資門標不清楚，存在“為開放而開放、為引資而引資”的局面，對引入的技術消化吸收也很滯后，用于消化吸收的資金只占引進資金的1/3，而日、樸用于消化吸收的資金卻三倍于技術引進資金；(2)對外資開放的同時卻采取對民營企業歧視的政策，據統計存在有23個行業允許外資進入卻對民營企業設置各種障礙。(3)各地的政府對外招商過程中為了引進外資，給予外資過于優厚的待遇，提供各種超國民待遇的政策和稅費優惠，使其實際負擔成本遠低刁：國內企業。并且外資進出口加工企業大部分利用優惠政策從事的是技術簡單、勞動密集型的出口導向型生產，從事高技術晶生產企業雖進口的產品零部件技術含量高，但在中國的加工裝配工藝技術含量不高，需要的是大量的低工資熟練工，對國內相關產業帶動作用有限。

2．國有企業的產權改革與產業結構調整未能有機結合，缺乏有效的微觀市場主體

國有企業的產權改革對于實現國有經濟布局的戰略調整，建立現代企業制度有重要的意義，是國有企業保持良性發展的前提條件。然而舊有的國有企業的產權特征(政府的附屬)決定了難以在產權改革中實現產業結構優化調整：(1)要達到在產權改革中實現產業結構的調整優化，就必須要以企業為單位按照市場原則對國有存量資產進行調整重組，現實的情況決定了普遍的情況是以政府為主導的“拉郎配”，強迫本地的優勢企業去兼并虧損乃至資不抵債的企業，使原本應該退出市場的企業繼續存活而優勢企業則背負沉重的負擔；(2)由于中央地方、各地區之間利益矛盾的存在，是各地區按自身優勢以自我為中心進行的資產重組和國有經濟結構調整卻與國有資產在全國范圍的優化配置背道而馳；(3)已經上市的股份制公司的國有法人股難以流通，是我國資本市場發展的一大桎梏，違背了通過資本市場實現對國有資產優化配置的初衷，大量的國有資產不能在有序的流動中保值增值，呈現凝固化狀態；(4)現有的國有資產運營主體(企業集團公司、國有控股公司、投資公司)在授權范圍內對國有資產依法自主經營，但國有資產運營主體之間缺乏有效的競爭，并且國有資產運營主體多是由原有的行業管理部門、國有企業轉化而來，地域、行業、歷史的局限使已有國有資產運營主體難以實現跨地區、跨行業、跨所有制資產兼并、重組，并不是市場所需的有能力、高效率、能從戰略高度進行資本運營的主體。

3．地方利益的存在造成難以形成統一、高效的商品和要素流動機制

分稅制改革以后，地方政府的利益得到調動，為了追求自己的財政收益，地方政府強化對經濟的干預，在促進地方經濟發展的同時也帶來了諸多問題：(”重復建設問題，地方政府為了追求高的收益，對于支柱產業的選擇集中在電子、汽車、機械、化工等高利潤率的行業，國家相關產業政策受到地方利益的約束很難收到預期效果。(2)地方保護主義對外地的商品進行封鎖問題。由于地區經濟發展差異的客觀存在，一些地方政府眼中稅、利大戶企業與外地的優勢企業在競爭力上有較大的差距，為了保證當地政府的稅收和社會穩定，對于外地商品的本地銷售設立了重重壁壘或者是直接的封鎖。(3)產權市場的分割問題。能夠上市的國有企業只是少數，絕大多數國有企業的產權改革依托于產權市場進行。

4．行政壟斷的廣泛存在

行政壟斷是指以行政權力而引發的經營性壟斷。我國實施市場經濟的時間相對較短，由純粹市場競爭作用形成的壟斷并不是我國壟斷的主要形式，目前在我國存在的壟斷主要是行政性壟斷，即依托于政府對某些行業的市場禁入權力而產生的。行政性壟斷主要包括以下幾個方面：(1)事業壟斷，如電信、航空、鐵路等經營行業；(2)金融壟斷，不允許民營資本進入金融領域；(3)中介機構壟斷，市場經濟所必需的律師、會計師事務所實際上是由政府審批和管理的，中介機構實際上對管理它的政府負責；(4)精神產品生產的壟斷，媒體、文藝、教育都是由政府主導的事業性單位生產的。行政性壟斷限制投資者自由進入各個產業投資領域，違背了市場經濟資源流動的競爭原則，并造成政府將權力尋租產生腐敗行為。行政性壟斷集中的服務性領域，也是我國第三產業發展滯后的根源。

二、制度創新與產業結構的合理化

產業結構是否能合理調整，取決于制度效率，制度效率來源于制度創新，來源于制度與產業結構的相互作用。

1．規范政府管制，明確政府管制界限，避免政府過度干預。

政府干預過多導致產業競爭力不強、產業素質難以提高，有必要對政府的行為進行規范。首先政府必須轉變高速度的增長方式，將經濟增長的成果匯集中下階層，釋放出民間消費和投資能力使經濟增長獲得長期穩定的支持。其次要打破行政壟斷，把政府的管理經濟職能明確為企業造就條件和環境，而不是介入市場競爭中，要立法對自然壟斷行業明確界定，消除行政壟斷根源。最后要協調中央與地方政府之間利益、地方政府之間的利益，以立法的形式對政府的職責、權限做出明確的規定。

2，將國有企業的產權調整與產業結構調整有機結合，培育合格的戰略投資者。

企業是構成產業的微觀主題，產業結構的合理化也就是各產業之間比例關系、有機聯系的相互協調發展，只有合格的市場主體才有能通過市場機制進行產業結構的合理調整，必須發揮企業在產業結構調整中的主體作用。鼓勵有遠見的戰略投資者和培育大型國有現代資本運營主體，運用產權手段對產業進行高效率的整合，進行產業內部要素資源的合理配置，購置有國際競爭力的市場主

3．建設制定與執行產業政策的制度。

有效的產業政策對于產業結構優化有積極的作用，然而我國的產業政策在制定上沒有制度化、法律化，并且重制定、輕執行，必須：(1)強化產業政策的實際約束力；(2)劃分中央政府與地方政府在制定和執行產業政策權限，使地區產業規劃和國家產業規劃、各地區之間的產業規劃相互協調；(3)制定產業政策時，必須從經濟角度出發，避免對民營企業進入設置歧視性壁壘；(4)注重引導作用，促使產業政策對產業結構升級作用長期化、全局化、制度化。

4．鼓勵海外投資并帶動國內產業結構升級。

我國一些產業由于重復建設出現生產能力大于消費能力的矛盾在短期難以解決，鼓勵海外投資實施“走出去”戰略是必然的選擇。海外投資可以進入國際市場消化過剩的生產能力，發展具有比較優勢的勞動密集型產業，帶動國內就業增長；在發達國家海外投資樹立良好的晶牌形象、控制國際銷售渠道，可以融入世界產業分工鏈條；可以通過海外投資的技術交流獲取國內產業結構升級所缺乏的關鍵技術，以全球化帶動國內產業升級。

5．制度創新與科技創新相結合。

不利于科技轉化為現實生產力的制度延緩了我國產業結構的質量和提高。我國的科研人員70％集中在院校、科研機構和事業單位，遠離市場，科技成果商品化程度低，風險投資發展滯后，真正從事高技術行業的企業太少，現有企業的研發投入遠低于發達國家甚至發展中國家的普遍水平。這是我國的產業核心技術受制于人，難以通過自身技術創新實現現有產業結構升級和新產業的開辟。必須加快知識的市場化進程，把科技創新和制度創新相結合。盡快形成建立自主科技為起點、新型產業的快速發展、傳統產業改造的產業內生提升機制。