關于黨的執政方式轉變的若干思考

［摘要］黨的執政方式轉變是新時期加強黨的建設的內在要求，也是黨領導全國人民全面建設小康社會的重要實踐取向。本文從政黨政治時代的政黨執政方式入手，簡要回顧并分析了黨在不同時期執政方式的演變過程，進而提出了新的歷史條件下實現黨的執政方式轉變的若干對策。

［關鍵詞］執政方式國家權力

江澤民同志在“七一”講話中明確指出：我們要站在時代的前列，立足于新的實踐，把握住時代特點，運用馬克思主義基本理論研究現實中的重大問題，不斷深化對共產黨執政規律的認識。改革開放二十多年來，我國社會經歷了建國后最深刻的歷史變化，適應這一歷史性巨變，積極地進行執政方式的理論和實踐創新，不斷地加強和改善黨的執政方式，與時俱進，對于我黨在新的世紀貫徹“三個代表”重要思想，加快全面建設小康社會的進程有著極為重要的現實意義。

一、政黨的執政方式及中國共產黨的選擇

政黨的執政方式，首先是執政黨對政府的領導、控制、監督和變革的途徑、方法的總和。這里說的政府是廣義上的政府，指包括立法、行政、司法等在內的整個國家的公共權力系統。其次是執政黨處理與其他政黨及非政府組織的方法的總和。在政黨政治時代，政黨的執政方式大致可分為三種：

第一種：執政黨凌駕于國家政權機關之上，直接要求和命令國家政權機關在某些方面作為，而在另一些方面不作為。這種執政方式可以概括為政黨決策、政權機關執行模式，國家政權機關在這種模式里實際上是執政黨的一個龐大的、不可缺少的、有國家強制力作后盾的執行機構。新中國成立后，在相當一段時間內我黨執政即類似這種執政方式。毛澤東所說的“大權獨攬，小權分散，黨委決定，各方去辦”就是對這種執政方式的形象說明。

第二種：執政黨作為一個行政化的組織，與公共權力機構具有相對應的各種機構，直接代表、掌握和行使國家公共權力。如在文化大革命中，各級革命委員會實行的一元化領導，集黨政軍大權于一身，包攬行政、司法、黨務等一切權力，國家政權機關，如人大、政府機構和公檢法系統實際上處于完全廢置狀態。這種狀況就是對這種執政方式的最好詮釋。

第三種：執政黨與政府在職能上分開，在機構及人員等方面有分有合，通過有效控制國家代議機構對憲法法律的制定，國家行政和司法機構對憲法、法律的執行，來實現執政黨對國家政治生活的影響和控制。從世界范圍內政黨政治的發展來看，政黨的這種執政方式比較符合民主憲政原則，因而，在現代國家中，大都采用這種執政方式。

一個政黨采取這種執政方式，而不采取那種執政方式，是由多種因素決定的，但歸根到底，是由執政黨承擔的職能及其所處的執政環境所決定的。在戰爭年代，中國共產黨的職能主要是開展階級斗爭，通過暴力革命奪取政權。因而組織嚴密、權力集中是共產黨的一般特征。而且當時黨只在革命根據地、抗日根據地、解放區執政，而這些政權是地區性的，黨的政權在全國范圍內還是處于被禁止、被壓迫的地位。因此，那時黨的執政方式還處在孕育階段。而新中國的成立，使中共成為全國范圍的執政黨，執政方式也就立即擺在了黨的面前，使黨面臨著承襲戰爭年代的領導方式，還是另外尋找適應經濟建設條件下的執政方式的選擇。中國共產黨選擇了前者，其主要原因是：一、在長期惡劣的革命戰爭環境下形成的黨的一元化領導方式，由于其強大的動員、組織和凝聚能力而獲得了黨內外廣泛的認同，因而，黨取得執政地位后，戰爭年代的領導方式自然順延為黨的執政方式；二、黨執政后，黨的領導職能由領導階級斗爭變為領導經濟建設，但在新中國建立之初，由于帝國主義及其他敵對勢力對中國的包圍與封鎖，黨需要一定的集權來外御強敵、內振國力。這時黨不得不把國家公共權力高度集中在自己手里，實行黨的職能和國家職能的一體化。但此后的很長一段時期內，由于指導思想上的失誤，黨的執政方式出現了重大的曲折。鄧小平對此有個概括：“在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事情都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。”^①

二、對黨的執政方式轉變的思考

十一屆三中全會后，隨著“一個中心，兩個基本點”的基本路線逐步形成、完善，黨的領導職能完成了從階級斗爭到經濟建設的徹底轉變，黨在執政方式的轉變實踐中取得顯著成效，但離理想狀態還有相當長的路程要走。在新世紀新的歷史條件下，轉變執政方式方面所要做的基本工作，就是在總結改革開放二十年經驗的基礎上，邁開更大的步伐，把轉變執政方式這件事情做好。

（一）黨應正確處理好與國家權力機關的關系。

中國共產黨是我國社會主義事業的領導核心，是我國的執政黨；人民代表大會制度是我國的根本政治制度，全國人民代表大會是我國最高權力機關。黨的領導主要是政治領導、組織領導和思想領導。黨的工作核心是支持和組織人民當家作主，這是我們黨轉變執政方式的基本出發點。

正確處理好與國家權力機關的關系，具體說來有以下幾個方面：

１、要正確處理黨的領導權與人大職權的關系。執政黨要把執掌國家政權的工作重心轉移到領導和支持人民代表大會及其常委會上，改變過去那種由黨直接行使國家權力和抓行政機關的做法。黨領導人民治理國家，基本的途徑是堅持和完善人民代表大會制度。黨應該把自己的主要領導和大部分常委推薦到國家權力機關中去，通過選舉程序成為國家權力機關的組成人員；把自己的主要活動放到人民代表大會及其常委會中去，將黨的政治主張通過人大及其常委會變成國家意志，組織和動員全體人民實施，進而理順國家權力機關與政府兩院的關系。

２、要正確處理黨組織與人大之間的關系。黨之所以要通過人大實現執政，這是由于黨和人大之間不存在法律上的隸屬關系?！包h一定要加強對政權的領導。在政治上，必須堅持共產黨的領導，從組織關系上說，那就有所不同，政權機關并沒有義務服從黨委，法律中沒有規定，政權機關與黨委不是組織上的隸屬關系。相反，對政權機關的決議，所有的人都要服從，共產黨員也不例外，黨委也不例外。”^②正是基于這樣的認識，我國１９８２年《憲法》對１９７５年《憲法》和１９７８年《憲法》中規定的“全國人民代表大會是在中國共產黨領導下的最高國家權力機關”這一條款予以刪除，為改變長期以來實際存在的由黨委直接領導人大、政府直接向黨委負責的執政方式，為實現黨的執政方式由黨形式向國家形式的轉變奠定了法律基礎。

３、要正確處理好其他方面的關系。法律賦予人大及其常委會的職權應得到尊重和認可。如人大審議批準或否決重要干部任職的結果、對一府兩院的報告、財政預決算報告的否決等，保證人大代表充分依法行使質詢權、視察權、監督權，減少審批環節及程序，同時還應注意發揮人大各專門委員會對一府兩院及相關部門的監督，對人大組成人員應進行優化配備，特別是年齡、專業和領導才能方面要具備一定條件，不應把人大、政協作為領導干部的養老院或照顧身份地位的地方，使之不失去應有的功能和作用。人大主要領導與黨委主要領導交叉任職，有利于加強黨對政權機關的領導。

（二）黨應正確處理好與國家行政機關的關系。

我國憲法規定，中央人民政府是最高權力機關的執行機關，是最高行政機關，它向全國人大負責并報告工作。黨委不是權力機關，也不是行政機關，因此應嚴格按照法律規定，界定黨政職能。目前，應主要解決好黨政不分，以黨代政的問題。有的地方黨委仍包攬行政機關的事務，一方面抑制了政府部門的職能作用，另一方面使黨委放棄了自己的領導職能，使黨的領導水平得不到提高。目前重點要解決基層鄉鎮黨委黨政不分、以黨代政的問題。一是建立黨政分開制度，解決職能正確定位問題。要以制度（或法律）的形式明確黨委的職責，從制度上解決黨政職能不清、黨政不分、以黨代政問題?！包h委領導，主要是政治上的領導，保證正確的政治方向，保證黨的路線、方針、政策的貫徹，調動各方面的積極性。……要知人善任，把力量組織好?！?sup>③二是建立制度和機制解決“人治”問題。要以改革干部選拔任用制度為切入點，建立積極向上、公平、公正的干部選拔任用機制、競爭上崗機制、任期任職中的淘汰制，建立健全執法責任制、違法違規責任追究制以及黨內監督、權力機關監督、行政監督、法律監督、輿論監督、社會監督等制度。三是運用法定程序，解決好把黨的意志變為國家意志的問題。如：在向國家權力機關推薦任免對象時，注意選擇干部和依法任命干部有機結合起來，一切按法定程序辦，不要求權力機關“硬性通過”；對政府的一些重大決策和重大事項，盡可能提請國家權力機關審議決定，不由黨委包攬。此外，黨委各部門不宜直接插手政府部門的業務管理工作，應尊重政府的管理體系和管理程序。黨委應作好調查研究，發現問題，及時反饋給政府，使之得到迅速解決，黨委可進行監督、考核、制約、獎懲。對政府部門的副職，應盡量實行選舉制選拔，減少任命制。

（三）正確處理黨同民主黨派、社會團體的關系，實現黨對其他政治組織及社會組織的影響與控制。

在中國，共產黨執政是歷史的選擇、人民的選擇，但這種選擇不是一勞永逸的，正確處理好黨同民主黨派的關系，黨才能堅持、完善共產黨領導下的多黨合作的政黨體制，不至于在人民群眾的不斷選擇中喪失執政地位。十一屆三中全會后，共產黨領導下的多黨合作制度不斷規范和完善，黨同民主黨派的關系由“長期共存，相互監督”發展成為“長期共存，相互監督，肝膽相照，榮辱與共”。隨著社會主義市場經濟的發展，執政黨對社會組織的控制方式的轉變有了越來越迫切的要求，黨越來越重視通過政府培育各種非政府組織，提高我國的公民自治與社會自治程度。對于工會、共青團、婦聯、科協、各種文化團體及宗教等方面的群眾組織，黨不干預其內部具體事務。我國現行憲法重申了保障公民結社自由，規定了工會、共青團、婦聯、青聯、學聯、僑聯、臺聯等社會團體在國家政治生活中的地位，并賦予了應有的職權。隨著我國改革開放的不斷深入和政治體制改革的不斷深化，不僅原有的一些群眾團體發揮了越來越大的作用，一些新的社會群眾團體，如社會中介組織、群眾自治組織、社區組織，各種學會、協會、研究會以及經濟團體等，大量涌現出來，它們正在通過各種途徑和形式，參與國家機關的決策。這都是黨變革對社會組織控制方式的重要成果，也是今后黨轉變執政方式的重要實踐取向。

注釋：

①③《鄧小平文選》第二卷，人民出版社１９９４版，第３２８－３２９、９８頁。

②《彭真文選》，人民出版社１９９１年版，第２２７頁。