我所知道的建后制憲修憲經過

兩會即將舉行，修改憲法會是這屆兩會議事日程中最重要的一項。學術界在這時候，理應多提出一些問題、多寫出一些文章，供代表和委員們參加討論修憲問題時參考?，F在的狀況是由于種種原因學者們在這方面研究得少，報刊有關修憲的文章發表得也少。

我對憲法---乃至整個法的問題，過去沒有給予必要的注意。近幾個月才認識到必須改變這種狀況，才開始收集資料，特別對建國以來制憲修憲的情況查閱了一下，做了一些思考。

現在我按時間次序，一部一部憲法來作介紹。

第一部憲法

我說的\"第一部憲法\"是《中國人民政治協商會議組織法》和《中國人民政治協商會議共同綱領》。

我的這個說法可能是唯一的，現在寫關于憲法文章的人，通常都是把1954年制定的憲法作為共和國第一部憲法，因為用憲法這個名稱的，它的確是第一部，也有人把《共同綱領》算作第一部憲法的，但是把《中國人民政治協商會議組織法》同《中國人民政治協商會議共同綱領》合在一起才稱之為第一部憲法的我還沒有見到過。

1949年10月1日成立中華人民共和國。這部憲法在三天前已經制定成功，等著這個日子的來臨。在某種意義上說，中華人民共和國就是根據這部憲法成立的，由此我們可以說建國與制憲同步。

人們對《共同綱領》講的多，其實《中國人民政治協商會議組織法》的重要性絕不下于《共同綱領》。在《組織法》中規定：中國人民政治協商會議全體會議擁有\"制定或修改中國人民政治協商會議共同綱領\"的職權?！吨袊嗣裾螀f商會議組織法》本身，除規定組織機構的建立和它們的職權外，還規定\"團結各民主階級、各民族\"，\"實行新民主主義\"，\"反對帝國主義、封建主義及官僚資本主義\"，\"聯合世界上以平等待我之民族及國家\"等最高原則。但是沒有保護國家的公共財產和工人、農民、小資產階級和民族資產階級的私有財產，沒有關于人民自由權利等規定，而這些在《共同綱領》中都有了。所以這兩個文件合在一起就是一部新民主主義的憲法大綱。因此我在這里就稱之為建國后第一部憲法。這是建國開始制定的第一部憲法。應該說是一部很好的憲法。

這部沒有憲法名稱的憲法，是包括中國共產黨在內的各黨派共同制定的。各黨派合作得非常之好。從那兩個文件本身，就可以看得出這一點。民主黨派中也不乏優秀的法學人才。后來被劃為大右派直到最后沒有平反的羅隆基，在起草這部我稱之為建國后的第一部憲法時，他就是作出了貢獻的人中的一個。

當時中國人民政治協商會議才組成，我們黨和各民主黨派的合作關系的確很好。就在《中國人民政治協商會議組織法》規定在普選的全國人民代表大會召開之后，中國人民政治協商會議全體會議就放棄在這以前擁有的職權，一心歡迎全國人大。這就可以證明各民主黨派和我們黨之間的良好關系。

我手邊還保存有一個由中國人民政治協商會議全國委員會學習座談會干事會印的、題為《關于討論\"唯物主義幾個基本特征中的幾個主要問題\"的試答》的資料，上面記有委員們的意見，有名有姓的就有章乃器、陳銘樞、凌其峻、千家駒、李相苻、章克善、吳覺農、沈志遠等人。中國人民政治協商會議秘書長李維漢參加了這次座談會，并且同全國委員們一樣積極發言。從這件事中也可以看出我們黨同民主黨派合作得很好。在這里我還可以講一下這樣一個情況。有一天，人民政協全國委員會派他們機關姓朱姓鐘的兩位專職工作人員到中宣部機關找到了我，要我幫助他們政治學習，要我擔任\"全國委員會學習座談會\"的顧問，所以這份《試答》的記錄就到了我手里。

第二部憲法

我說的\"第二部憲法\"指的是1954年制定的《中華人民共和國憲法》。它是這一年的9月20日我國第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的，它是第一部正式使用\"憲法\"這個名稱的憲法。

它與《中國人民政治協商會議組織法》和《中國人民政治協商會議共同綱領》時間相隔整五年，在這五年中我國發生的主要變化，是批判了劉少奇的\"鞏固新民主主義秩序\"的主張，否定了新民主主義的長期性。這部憲法肯定\"中華人民共和國的生產資料所有制現在主要有下列各種：國家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即勞動群眾集體所有制；個體勞動者所有制；資本家所有制。\"指出要實行對農業手工業資本主義工商業的社會主義改造，\"保證逐步消滅剝削制度，建立社會主義社會\"。

對待各種所有制的具體態度是\"國家保證優先發展國營經濟\"；\"國家保護合作社的財產，鼓勵、指導和幫助合作社經濟的發展，并且以發展生產合作為改造個體農業和個體手工業的主要道路\"，它是\"組織個體農民、個體手工業者和其他個體勞動者走向勞動群眾集體所有制的過渡形式\"。

也是在這部憲法中到處可見使用\"依照法律保護……\"、\"保護合法……\"的手段保護一下子還不能消滅的非社會主義財產。如\"國家依照法律保護手工業者和其他非農業的個體勞動者的生產資料所有權。\"\"國家依照法律保護資本家的生產資料所有權和其他資本所有權。\"\"國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權。\"\"國家依照法律保護公民的私有財產的繼承權。\"

在《中國人民政治協商會議組織法》中，規定中國人民政治協商會議全體會議\"在普選的全國人民代表大會召開以前，執行全國人民代表大會的職權\"。其實1954年的全國人民代表大會談不上普選。這第二部憲法的社會基礎我以為比第一部狹小許多。

總的說來，這部憲法與《中國人民政治協商會議組織法》和《中國人民政治協商會議共同綱領》相比有某些退步。

關于這部憲法，中國人民大學蕭北聲寫了一篇《制憲儀式背后的曲衷---從〈共同綱領〉到〈1954年憲法〉》，文章中告訴我們1954年憲法制定的過程大體如下：

1952年10月，劉少奇率中共代表團訪蘇前夕，在給斯大林的信中提到了召開人民代表大會和制訂憲法的問題。隨后在劉少奇與斯大林的會面時，斯大林提出，\"為了駁斥國際上敵對勢力對新中國的攻擊和便于中國更好地開展建設事業\"，中國應該盡快地召開全國人民代表大會和制訂憲法。出自中共權威機構之手的《劉少奇年譜》也透露，1952年10月2日，劉少奇在出訪蘇聯前夕曾給斯大林寫信，談到召開全國人民代表大會和制訂憲法的問題，而且劉到了蘇聯以后，于10月26、29、30日先后3次打電報將兩次同斯大林會談的情況向毛澤東和中共中央做了匯報。在此之前，中共原來是打算在完全建成社會主義之后再著手制憲的，但是斯大林既然這么說了，于是中共中央接受了斯大林的\"建議\"。隨即是一連串快節奏的\"落實\"動作，先是在第一時間內由中共中央做出盡快召開人民代表大會和制憲的決定，并由主持政協的周恩來在隨后召開的政協會議上公布中共中央的決定，提請中央人民政府委員會討論。接著，在1953年1月召開的中央人民政府委員會作出決議，決定當年召開地方各級人民代表大會，并在此基礎上召開全國人民代表大會，制訂憲法。會議成立了兩個委員會：以毛澤東為首的憲法起草委員會和以周恩來為首的選舉法起草委員會。隨后，在不到一個月的時間里，選舉法就被制訂出來并獲得通過。

在接下來的時間里，制憲進程出現了一個暫時的停頓，直到1953年的下半年才又重新啟動，不過這次卻進入了\"快車道\"。在劉少奇的親自主持下，從1953年的下半年到1954年夏天，不到一年的時間里，全國范圍的異常繁難的人口普查、選民登記和基層選舉全部完成。相對而言，憲法的起草工作起步則要晚些，1953年底毛澤東率一干秀才組成的起草小組到杭州，算是啟動工作，1954年1月才真正開始動手。1月31日就完成初稿，中間經過幾次復議之后，到5月1日就可以將憲法草案向全國公布了。實際進度差不多也是如此，只是憲法草案的大討論被分成了兩步，3月底先由中共和民主黨派的地方組織討論，6月上旬才交由全國人民討論。據說在3個月的人民憲法大討論中，有將近1億5千萬人參加，到了這個地步，制憲過程已經有幾分像一場頗有聲勢的群眾運動。在這場討論過后，1954年9月15日，新中國的第一屆全國人民代表大會如期召開，會議通過了新中國的第一部憲法，產生了名義上的最高權力機構---全國人民代表大會常務委員會，一起主持選舉工作的劉少奇當選為第一屆全國人大常委會的委員長。至此，新中國的首次制憲過程全部完成。

蕭北聲文字是如此，我雖然沒有參加1954年憲法的起草工作，但是我是黨中央機關的工作人員，真實的情況還是能夠了解和懂得如何判斷。因此那時雖然作了人口普查、選民登記、基層選舉、中共和民主黨派的地方組織討論及據說有將近1億5千萬人參加的\"憲法大討論\"，但是我還是以為基本上是走形式的，還不好說是《中國人民政治協商會議組織法》中所說的\"普選\"。

第三部憲法

這部憲法是\"文化大革命\"中1975年1月17日第四屆全國人民代表大會第一次會議通過的。通篇是\"文化大革命\"的語言。在序言中就強調了\"取得了無產階級文化大革命的偉大勝利，鞏固和加強了無產階級專政\"。搬出了那時候的\"無產階級專政下繼續革命的理論\"，說\"社會主義社會是一個相當長的歷史階段。在這個歷史階段中，始終存在著階級、階級矛盾和階級斗爭，存在著社會主義同資本主義兩條道路的斗爭，存在著資本主義復辟的危險性，存在著帝國主義、社會帝國主義進行顛覆和侵略的威脅。這些矛盾，只能靠無產階級專政下繼續革命的理論和實踐來解決。\"

在憲法總綱里還寫有\"大鳴、大放、大辯論、大字報，是人民群眾創造的社會主義革命的新形式。國家保障人民群眾運用這種形式，造成一個又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統一意志又有個人心情舒暢、生動活潑的政治局面，以利于鞏固中國共產黨對國家的領導，鞏固無產階級專政。\"

在這第三部憲法條文中有一條值得注意的，就是1954年憲法第九十條中關于公民居住和遷徙自由的條文被刪掉了。

第四部憲法

1976年9月毛澤東去世。10月華國鋒、葉劍英等依靠人民一舉粉碎\"四人幫\"，當然不能容忍\"四人幫\"在位時制訂的那部憲法。于是，在1978年3月5日第五屆全國人民代表大會第一次會議通過了一部新的憲法。在這次人民代表大會上，華國鋒作的政府工作報告的起草我參加了。那次報告的起草小組由顧明負責，主持起草的主筆是吳冷西。華國鋒在粉碎\"四人幫\"這件事情上立了大功，但是他有\"兩個凡是\"的思想，凡是以毛澤東本人的名義說過的話，他就不愿動不敢動。

我是這一屆全國人民代表大會代表，而且是主席團成員，但是由于我沒有參加修改憲法的工作，憲法修改的情況竟完全沒有注意。直到最近查閱1978年的憲法，才明白這部憲法是怎么一回事。

這時\"兩個凡是\"的思想仍然在作怪，華國鋒知道無產階級專政下繼續革命是毛澤東的思想，在這部憲法中，這個說法依然保留。

毛澤東說這樣的\"文化大革命\"以后還要搞幾次，于是在這部憲法的序言中寫著\"第一次無產階級文化大革命的勝利結束，使我國社會主義革命和社會主義建設進入了新的發展時期。\"請注意這里的\"第一次\"三個字。他不敢說\"文化大革命\"已經結束，只敢說\"第一次文化大革命勝利結束\"。華國鋒知道大鳴、大放、大辯論、大字報是毛澤東提倡的，因此在這部憲法里面，仍然保留大鳴、大放、大辯論、大字報的內容，不過從1975年的憲法的序言中搬到了這部憲法第三章\"公民的基本權利和義務\"中第四十五條，文字改成：\"公民有言論、通信、出版、集會、結社、游行、示威、罷工的自由，有運用'大鳴、大放、大辯論、大字報'的權利。\"

還有這部憲法沒有恢復1975年憲法中刪去的遷徙自由。我竟沒有注意到這件事。我不僅沒有提出反對意見，而且在通過這部憲法時我是舉了手的。這真不應該。

第五部憲法和它的三個修改案

很特別，第五屆全國人民代表大會制訂過兩部憲法。除了1978年這一屆第一次大會這一部外，都還有1982年這一屆代表大會的第五次大會通過的憲法。

上面講過的四部憲法，每一部與另一部相比，都有原則上的不同，因此我們說它們都是\"一部\"。1982年憲法是在十一屆三中全會以后制定，同以前的四部憲法比有很大的進步。1988年、1993年和1999年修改了三次，這三次修改，都不算重新制訂憲法，因此它們合起來只算一部。

讓我們回顧一下半個多世紀中的我國所有制的變遷。從1952年開始，我國進入了一個\"對農業手工業資本主義工商業進行社會主義改造\"的歷史時期。在這個時期，無論在理論上和實踐上就是想剝奪和消滅私有財產。從50年代初的三大改造、1958年到60年代初的三面紅旗，一直堅決實行壓抑打擊私有財產的路線方針。1982年憲法，仍沒有保護私有財產的條文。整部憲法對私有財產只有一處說到私有財產的繼承權。而這里所寫的私有財產指的只是收入儲蓄和房屋等生活資料，并沒有肯定生產資料可以私有。后來我們國家又逐漸進步，可是1982年憲法在財產條款上一直沒有修改。

1978年十一屆三中全會以后，經濟改革逐步發展：先是突破包產到戶這個口子。接著承認我們還處在社會主義初級階段，在財產制度上不得不是多種經濟成分共同發展。再進一步就是肯定在我國實行市場經濟體制。

1982年憲法在1988年4月、1993年3月和1999年3月修改過三次，每次在財產條款上都有某些修改。

1988年對1982年憲法作了兩處修改，在憲法第十一條增加：\"國家允許私營經濟在法律規定的范圍內存在和發展。私營經濟是社會主義公有制經濟的補充。國家保護私營經濟合法權利和利益，對私營經濟實行引導、監督和管理。\"在憲法中第一次出現了私營經濟的提法，從只是生活資料前進到生產資料。另外一條修改，是把憲法第十條第四款\"任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地\"，修改為\"任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。\"這就是說憲法規定土地使用權可以轉讓，這是和包產到戶、大包干聯系著的。

1993年憲法的修改是在黨的十四大之后，十四大決定中國實行社會主義市場經濟體制。1993年3月29日第八屆全國人大第一次會議通過，除了在憲法序言中加進\"社會主義初級階段\"和增加了\"中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展\"之外，在憲法條文中，也根據社會主義初級階段理論，加上了一些條文，使得多種經濟成分都有了規定。這次修改，最重要的是把原來所規定的計劃經濟為主、市場調節為輔的規定，修改為\"國家實行社會主義市場經濟\"，\"國家加強經濟立法，完善宏觀調控\"。與這個重要修改相適應，憲法對原來國營企業、集體企業服從和接受國家計劃的條文也做了修改，去掉了原來的規定，改為在法律規定的范圍內自主經營或有獨立進行經濟活動的自主權。

1999年3月15日第九屆全國人民代表大會第二次會議，對憲法又作了修改，在憲法條文原來第五條基礎上增加一款，規定：\"中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。\"

1982年憲法，加上它的三次修正案，就是我們現在準備修改的現行憲法?，F行憲法應該說是一部好憲法，也許可以說是唯一的好憲法。但是我認為現行憲法也不是沒有缺點。從方才的敘述中，我把事實都講出來了，現在再歸納一下。我個人現在認為現行憲法的主要缺點，有以下幾條，我建議大家多多斟酌一下。

（1）在第一章\"總綱\"中有這么兩點：

第一，憲法第十二條規定\"社會主義的公共財產神圣不可侵犯\"，而第十三條規定\"國家保護公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權。國家依照法律規定保護公民的私有財產的繼承權。\"使人得出結論，憲法規定\"公有財產神圣不可侵犯\"，而私有財產沒有這樣的規定，那就是公有財產和私有財產不平等，因為私有財產并不那么神圣，似乎可以侵犯。

第二，在第十二條當中，沒有\"合法\"和\"依照法律規定\"的字樣，而在第十三條的第一款和第二款都寫進去了。

在第二章\"公民的基本權利和義務\"中：

在第三十三條第三款中，規定\"任何公民享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務。\"在這里，沒有說憲法是個基本法，把憲法和法律平列。

（2）我們的憲法沒有憲法法院的規定，這樣就沒有更規范的辦法保證憲法的實行。

2003年，德國憲法法院庭長恩斯特·本達訪問中國，在中國發表了談話，這些談話整理成文字出版，作為德國阿登納基金會的系列叢書，題為《法律與全球化》。書中指出：\"根據德國的基本法，憲法的捍衛者是為此設立的聯邦憲法法院。只有通過它的憲法法解釋，憲法現實才成為規范力量。很顯然，在貫徹憲法及憲法變革的過程中，憲法司法審判體系起著至關重要的作用。'普通'法規、'普通'的法律制度通過國家予以保障，國家通過司法人員，必要的話通過強制執行或刑事判決來貫徹法規。\"\"但憲法的貫徹則不同。不存在一個位于憲法之上的保障憲法的國家權力。不是國家權力位于憲法之上，而是相反。唯有憲法法院作為國家唯一的憲法機構有權對憲法做出權威性解釋，對它在一定程度上進行有限的制裁。憲法法院決定國家行為的合法性，一個有效的憲法司法審判體系可以使憲法從文字轉變為現實，避免與基本法相左的現實憲法的形成，從而避免與新法文字規定相左的現實的產生。憲法優先于普通法律只有通過憲法司法體系對憲法的應用才能得以體現。\"

（3）沒有分清楚法律和綱領的區別。綱領同法律之間的關系，綱領可以用一個字來表明自己的特征，那就是\"要\"。\"要\"這樣，\"要\"那樣。\"要\"的結果就是\"得到\"---客觀上出現希望出現的事物。法律也可以用兩個字來表明自己的特征，那就是\"不許\"。\"不許\"這樣，\"不許\"那樣。\"不許\"的結果就是\"避免\"---客觀上不出現不希望出現的事物。綱領對愿意推動社會前進的人是鼓舞。法律對猶豫動搖的人是警戒，而對阻礙社會前進的人則是懲罰的手段。

總的說來，我們是向前看，但是也需要向后望一望，記取教訓，不做不利于社會進步的事情。教育那些對推動社會進步猶豫動搖的人明白和堅定起來。對那些阻礙社會前進的人，那就要對他們大喝一句\"法律不許\"！

憲法作為廣義法律中的一種，它與其他法律的共同點都是\"不許\"，但是又有與其他法律相區別的本身的特點，那就是它\"不許\"任何機構制定與它有任何抵觸的法律。它是最高的法，是根本法。我贊同這樣的命題：\"非法之法【能夠否定其他法律的法律】才是法【后面那個'法'字說的是憲法】。\"如果沒有這樣的規定，即使這次修憲之后有了憲法法院，也不能很好地行使這種職權。