征地：利益分配中的巨大黑洞

歸根到底，所有資源問題本質(zhì)上都是資源產(chǎn)生的財富隨著時空在各集團之間分配方式的沖突和斗爭。農(nóng)業(yè)部提供的數(shù)據(jù)顯示，近兩年，關(guān)于征地、土地流轉(zhuǎn)等問題的信訪始終占總量的一半以上。

今年7月，一位部委領(lǐng)導(dǎo)到南方考察，當(dāng)?shù)厥虚L向部長夸耀說：本市新技術(shù)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)沒有花財政一分錢，就建成了全市最漂亮、最高檔、最綠色、最適合居住的社區(qū)。這位曾在地方工作過的部長不客氣地說：“這件事你蒙不得我，我了解這勾當(dāng)：從農(nóng)民手里賤征貴賣，你沒花一分錢，也許還賺錢呢。這哪里是征地，分明是吸血嘛！”

很顯然，一場名副其實的土地之戰(zhàn)，已在中國從南到北的農(nóng)村地區(qū)呈現(xiàn)愈演愈烈之勢。具體事件的是非曲直，我們難遽判斷。農(nóng)業(yè)部提供的數(shù)據(jù)顯示，近兩年，關(guān)于征地、土地流轉(zhuǎn)等問題的信訪始終占總量的一半以上。

更鋒芒畢露的“剪刀差”

近幾年來，中央提出加快城鎮(zhèn)化進程，城鎮(zhèn)化發(fā)展很快，但由于國力限制等原因，實際工作中往往是片面強調(diào)城市建設(shè)，對城鄉(xiāng)經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展，基本上是心有余而做不到。中國的財力、物力仍然向城市聚集。

當(dāng)前，各大中小城市都強調(diào)加快城市化，將城市化進度作為自身政績目標(biāo)。推進城市化，就需要道路、住房等的建設(shè)。資金從何而來?自然想到“土地出讓”。

據(jù)一些學(xué)者測算，建國后為實現(xiàn)工業(yè)化原始積累而推行的城鄉(xiāng)二元化戰(zhàn)略，主要通過糧食價格的“剪刀差”。30年左右時間城市從農(nóng)村“積累”拿走至少8000億人民幣。而近十多年間，通過“廉價征地”這一把“金鉸剪”，城市從農(nóng)村也就是從農(nóng)民手里“積累”了2萬億元人民幣。

很多城市發(fā)展規(guī)劃，“堂堂正正”的以打農(nóng)民土地算盤為基礎(chǔ)。如開發(fā)浦東時，向當(dāng)?shù)剞r(nóng)民征地，一畝糧田補償2.3萬元，一畝菜地補償2.8萬元，再投入六七萬元完成“七通一平”工程，等出讓給開發(fā)商時，已高達二三十萬元一畝。

據(jù)測算，改革開放以來，通過低價征用農(nóng)民的土地，使農(nóng)民蒙受了2萬多億元的損失，這些資金足以建設(shè)起農(nóng)村居民社會保障體系的框架。目前通過農(nóng)村信用社渠道、郵政儲蓄渠道，每年從農(nóng)村流向城市的以千億計的資金還不算。農(nóng)民一年辛辛苦苦打工或種地掙來的，卻不能用于農(nóng)民自身發(fā)展。城市用這些錢上項目、搞建設(shè)，反過來還要占用農(nóng)民土地。

所以，讓性情最好的人也要生氣的說法就是“城市到了反哺農(nóng)村的時候了”。其實只是說，能不能少吸一點血!

全封閉、隔離式的城市化

近日，新華社發(fā)表了一篇“振奮人心”的新聞：中國高速公路總里程已經(jīng)超過日本，以l萬公里的水平僅次于美國。據(jù)說，中國的下一步目標(biāo)就是超越美國!中國是世界上耕地最為稀缺的第一人口大國，而國土面積近似的美國則是世界耕地最多的大國，其人口僅有中國的不到1/4!

高速公路征地是中國土地問題中非常奇特的一部分。對農(nóng)民的補償從每畝l萬多元到引起群體事件的每畝千把塊不等。但統(tǒng)統(tǒng)都是一次性的，這意味著即使達到每畝2萬元的高標(biāo)準(zhǔn)，對于一個農(nóng)民家庭要真正從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出去，也僅是杯水車薪。很大程度上正是因為高速公路征地成本低廉，它在中國成為帶來巨額利潤的行當(dāng)。盡管一直有聲音呼吁，但農(nóng)民以土地入股高速公路仍然不被允許。

同高速路類似的是中國的民用機場，中國修建機場的熱度完全可以同高速公路比美。二者除了都有暴利可圖，都有形象工程的共同特點外，還有一個特征，那就是農(nóng)民犧牲最大，從中獲益最少。而數(shù)以億計的中國農(nóng)民和流動工人，則主要依靠早已不堪重負的鐵路系統(tǒng)和普通公路輾轉(zhuǎn)千里。

高速公路不僅切斷了鄉(xiāng)村之間天然的聯(lián)系，很大程度上也切斷了城市與鄉(xiāng)村之間的聯(lián)系。現(xiàn)在，從北京驅(qū)車經(jīng)高速公路到上海，全封閉的高速公路及其綠化帶，使你看不到中國農(nóng)村的真實情景。于是，中國的城市同太平洋對岸的更為相似，但與高速公路兩側(cè)之外的絕大多數(shù)地區(qū)對比強烈，猶隔國境。

而作為城市化的基本部分，高速公路和機場對耕地的占領(lǐng)規(guī)模不下于城市圈地。萊斯特·布朗尖銳地指出：“汽車和農(nóng)作物的土地之爭已經(jīng)演變成富人與窮人的爭奪。政府用從全體人民那里征收的稅款，為建設(shè)汽車產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)提供補貼，事實上就是利用窮人的錢來保護富人的汽車。政府為建設(shè)以汽車為主的交通系統(tǒng)提供補貼，就必然要占用耕地。從目前情況來看，發(fā)展中國家有汽車的人根本不可能超越少數(shù)富裕階層的范疇。在這種情況下，提供補貼就是利用窮人的錢為富人服務(wù)。”

也為城市居民說句話

描摹當(dāng)代失地農(nóng)民的畫像，確實讓人心酸。但若統(tǒng)而言之，城市居民是受益群體，卻也有失公平。因為除了大家都可以看到的高樓大廈和公共綠地外，大多數(shù)市民從中國的“圈地?zé)帷敝惺芤嬗邢蕖Ｏ喾矗鞘懈脑祉椖繉υS多普通人而言，是一種現(xiàn)實和心理的挑戰(zhàn)。

最近，海外傳煤刊登了一篇《制造一顆經(jīng)濟定時炸彈》的署名文章，為國內(nèi)《參考消息》所轉(zhuǎn)發(fā)，在海內(nèi)外引起不小轟動。通過這篇文章，人們才知道，在北京，平均每3000個市民就有一家房地產(chǎn)公司!全中國有超過3萬家的房地產(chǎn)公司。常駐北京的政治經(jīng)濟學(xué)家及律師勞倫斯·布拉姆發(fā)表的這篇文章說：

“北京的地平線上已經(jīng)可以看到零散的證據(jù)：開發(fā)商用光了預(yù)算，留下聚集塵土的混凝土框架，然后轉(zhuǎn)移到另一個地點重復(fù)這一過程。”

“去年，北京有9000萬平方米商品房沒有售出，其中半數(shù)其實是上一年遺留下來的。今年第一季度內(nèi)，未售出的商品房又增長了9.6%。但建筑狂潮仍在繼續(xù)。”

“對中國房地產(chǎn)投資平均每年的收盤率是l 5%———大約是全球平均水平的3倍。”

“在北京，70%的利潤來自轉(zhuǎn)售土地和項目批準(zhǔn)的過程。實際的建筑開發(fā)商通常購買經(jīng)過多次倒手的土地。除了土地的價錢，房地產(chǎn)開發(fā)商還有‘間接支出’———基本都是腐敗款項。”

“上海的臺灣開發(fā)商透露，為了得到批準(zhǔn)和許可證，他們平均每月需要支出幾十萬人民幣的娛樂費。”

這些黑暗的成本堆積成高聳入云的房價，需要一般人家兩輩子積蓄才能購置。國土資源部提供的統(tǒng)計也表明，80年代末以來土地轉(zhuǎn)讓所造成的國有資產(chǎn)流失，最保守的估計每年也達100億元以上，“比走私造成的損失還要大”。

土地：腐敗的一大溫床

中國的土地價值無量，僅國有土地一項，靜態(tài)估算貨幣價值達25萬億人民幣。土地資產(chǎn)數(shù)額巨大，具有價值增值功能，又屬于不可再生資源。按照市場供求規(guī)律，土地的供給稀缺性與需求的無限性，便成了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期權(quán)力尋租商高額暴利的肥肉。翻看近年來有關(guān)貪官的報道，幾乎每個貪官都與土地開發(fā)中的腐敗有關(guān)，成克杰、胡長清、慕綏新、馬向東、于飛等等。

土地出讓過程中尋租的形式也紛繁復(fù)雜。首先，當(dāng)前很多國有土地仍然是通過協(xié)議出讓或劃撥形式，其間的不透明自然醞釀了尋租的機會。其次，因為不同用途的土地價格不同，于是擅自改變土地用途就成為尋租的一個途徑。在房地產(chǎn)的市場化開發(fā)背后，是大量土地出讓的非市場化，是行政價格與實際市場價格之間的巨額差價。這既是驅(qū)動不少地方政府大量賣地的動力，也是尋租行為產(chǎn)生的溫床。

據(jù)統(tǒng)計，截至目前，全國失地農(nóng)民約在8000萬左右，而且基本上屬于失地又無恒業(yè)者。在中國經(jīng)濟保持高速發(fā)展過程中，這些失地農(nóng)民基本上可以通過在城鎮(zhèn)打工獲得起碼的就業(yè)狀態(tài)；但是一個尖銳的問題在于，沒有人能夠保證中國經(jīng)濟特別是世界經(jīng)濟保持非周期性的繁榮昌盛。

中國土地問題的根本還在于，當(dāng)中國現(xiàn)代化進程加快，城市不斷拓展時，土地價值飛漲后在國家、地方政府和農(nóng)民之間的分配卻被滯后的法律法規(guī)扭曲。同樣一塊地，種糧食和蓋廠房，價值有天壤之別。在廣東省佛山市，綜合平均種植業(yè)、漁業(yè)等的年收入，當(dāng)?shù)匾划€地的年產(chǎn)值為5296元。要按農(nóng)民算法，去掉各種投入，會種地的人一畝一年能掙200元，不會種的到頭來還得賠錢。但如果蓋上廠房，情況就大不一樣了。比如在佛山某村，廠房的出租標(biāo)準(zhǔn)是每年5.6萬元/畝。

但在中國現(xiàn)有法律框架下，不能隨意改變土地用途。按1982年《憲法》規(guī)定，城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和郊區(qū)的土地，一般屬于集體所有。而農(nóng)村土地大致可以分為農(nóng)用地和建設(shè)用地。按去年3月實施的《土地承包法》，農(nóng)地的使用權(quán)可以進行交易；但農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，在法律上一直存在各種各樣的限制。按現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。這些限制，使農(nóng)地所有者無法通過土地流轉(zhuǎn)獲得相應(yīng)收益。

這意味著，在農(nóng)村，集體所有的土地如果要進入市場，或通過轉(zhuǎn)變用途獲得增值，只有一種途徑，即改變所有權(quán)，將集體土地征用為國有土地，此后其使用權(quán)才可以有償出讓。恰恰在土地征用過程中，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益受到了集體性侵害。于是在一些地方，農(nóng)地征用制度演變成城市從農(nóng)村攫取利益的抽血機。制度本身的不完善是根本原因，當(dāng)前迫切需要對征地制度進行改革。