一號文件的歷史性解讀

2月8日，《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》作為2004年中央一號文件，正式公布。

人們不會忘記：從1982年至1986年，中央連續出臺了5個關于農村工作的“一號文件”，激發了億萬農民長期被壓抑的積極性，開創了我國農村發展和改革的新局面。此后，在廣大農村干部群眾心目中，“一號文件”成為象征解放和發展農村生產力的專用名詞。

時隔18年后的今天，黨中央、國務院又發出了關于農業和農村工作的第六個“一號文件”，處于“真窮、真苦、真危險”境地的農民高興地說：“一號文件又回來了。”

第六個一號文件為什么把促進農民增收、解決“三農”問題作為主題？“一號文件”為什么在18年后重新出臺？如何正確地全面地貫徹落實這個文件？本刊編輯部邀請吳象、王郁昭、張廣友、陳大斌、宋洪遠、白南生等農業問題的專家座談，試圖對這些問題作一解答。

一號文件的八大“亮點”、四大主題和兩個突出關鍵詞

18年后，中央再次把“三農”問題作為中央一號文件下發，讓農民增收成為文件的主題，是在農民收入增長緩慢、城鄉居民收入差距不斷擴大這個大背景下作出的戰略決策。文件傳遞了一個明確的信號：那就是黨和政府高度關注著“三農”問題，黨和政府十分關心著廣大農民的根本利益，黨和政府時刻惦記著9億農民的增收問題。這些，在這個讓農民感到非常親切的文件中都有所體現。

“一號文件的政策之多、力度之大相當少見，是多年來含金量最高的一個關于農業和農村政策的文件。”“含金量”在何處？與會者議論紛紛，具體總結出帶有創舉和突破的八大“亮點”：

亮點1財政支農力度前所未有

降低農業稅稅率、取消除煙葉外的農業特產稅，將新增財政支出向“三農”傾斜，傳遞出國家鼓勵農民種糧食的重要信號，在統一城鄉稅制的政策目標方面邁出了重要一步。

亮點2突出重點，抓糧食主產區農民增收

多年來，糧食主產區的糧食產量占全國的70%左右，抓住了主產區，就穩住了全局。今后，中央將啟動規模宏大的優質糧食產業工程；對推廣良種給予補貼，對主產區農民購置大中型農機具給予補貼；建設高標準基本農田，提高糧食綜合生產能力等。

亮點3改革糧食流通體制，實行對種糧農民的直接補貼

目前大家對糧食流通體制改革的認識逐漸一致，即要逐步地走向市場。但問題是，在目前糧價較低的情況下放開糧食市場對農民造成的損失怎么辦？中央經過認真考慮，提出對種糧農民進行直接補貼。從現有的糧食風險基金中拿出不少于三分之一用來直接補貼糧食主產區的種糧農民。現有的糧食風險基金約302億元，即拿出不少于100億元對13個糧食主產區的農民進行直接補貼。非糧食主產區也有糧食風險基金，也要拿出一定的資金對種糧農民進行補貼。對此，國務院也將研究出臺專項文件。

亮點4民工成為產業工人的重要組成部分

文件強調了“進城就業的農民已成為我國產業工人的重要組成部分”。這種提法在中央文件中提出尚屬首次。文件里，關于保障降低農民外出就業門檻，保障外出就業農民的合法權益，提高他們的就業能力都有非常明確的政策要求。從2000年第五次人口普查看，二、三產業中就業的員工有46.5%是農業戶口，目前這個比重還在繼續提高。即使使用2000年的數據，在服務業中，農業戶口的從業人員也已占到52%，加工制造業中超過60%，建筑業尤其是建筑工人占79.8%。由于我國農村社會事業發展滯后，大多數農民工沒有受過好的科技文化教育和職業技術教育，在當前城鎮就業人員越來越多地從生產第一線退出的情況下，進城的農民工短期內又很難成為熟練工種，如果不注意提高農民工的職業技能，不僅不利于增加農民就業機會，提高收入水平，最終也將嚴重影響我國的產業競爭力。因此，文件順應時勢，提出重新審視我國社會結構變遷中人口結構和就業結構發生的巨大變化的問題，并將加強對農民工的技能培訓作為重要的戰略考慮。

亮點5發展農村二、三產業，壯大縣域經濟

鄉鎮企業的蓬勃興起，是1984年中央繼一號文件又批轉農業部的報告（即45號文件）而注入活力的。其“異軍突起，短短幾年飛速成長”（鄧小平語），主體規模和就業人員幾乎與國有企業相等，創造出了出人意料令人驚喜的“工業奇跡”。如果說聯產承包是在計劃經濟體制內創造了一個商品經濟的細胞，成為改革的第一推動力，那么鄉鎮企業則引起生產要素的橫向流動，使城鄉分割的森嚴壁壘受到一次又一次劇烈的沖擊，從而使改革不可逆轉地走向市場經濟的總目標。鄉鎮企業發展到現在，已轉移了1.3億農村勞動力。文件強調要進一步發展鄉鎮企業。不論所有制，不論規模大小，只要企業符合保護生態環境、合理利用資源和安全生產的基本要求，就應該促其發展。

亮點6征地制度改革引人注目

我國法律雖然明確規定只有公益性用地才可由政府征用，但目前公益性用地和經營性用地事實上基本沒有區分。其后果至少有三：由于公益性征地的補償標準很低，征地范圍被擴大后，農民在失地之后普遍得不到足夠補償；經營性用地通過政府形式強制征用，破壞了市場經濟的秩序；政府變相成為經營主體后，背離了其職能，對土地的管理陷入盲區。因此，無論對于農民的市場主體地位的確立，還是對于政府職能轉變，這次征地制度改革的意義都非常重大。

亮點7農村金融體制改革，對縣及縣以下金融機構支持農業作出硬性規定

文件明確了縣及縣以下金融機構支持農業的義務，要求其必須拿出一定比例用于該縣農業和農村經濟的發展。應該說這是一個相當大的動作，是一個新的創舉。

亮點8進一步推進農村稅費改革

突出的有兩點：一是農業稅降低1個百分點，同時取消農業特產稅。減負也是增收，預計這兩項加在一起，可以讓農民減輕負擔70億元。二是加快稅費改革的配套改革，包括基層機構精簡、人員精簡、農村教育資源的重組和合理利用等。

從總體上來說，一號文件可圈可點的地方還很多。與會者分析說，從文件來看，共分9大部分，圍繞著促進農民增收這個主題進行了近萬字的論述，文件主要突出了4大主題。

第一大主題，文件在第一和第八部分對如何解決農民增收中的兩個難點和重點進行了闡述。要集中力量支持糧食主產區發展糧食產業，促進種糧農民增收。繼續作好扶貧開發工作，解決農村貧困人口和受災地區群眾的生產生活困難。

第二大主題，關于農民增收的具體途徑，文件指出：一、繼續推進經濟結構的戰略性調整，進一步向農業的深度和廣度進軍，挖掘農業內部農民增收的潛力。二、發展農村二、三產業，使更多的農民就近轉移到二、三產業，增加農民收入。三、著眼于整個國民經濟，讓農民通過進入城鎮就業獲得收入。

第三大主題，文件的第五、六、七三部分，對如何為農民增收創造好的環境和條件作了重點闡述，主要包括三個方面：一加大各級財政對農業和農村各項事業的開支。二國家固定資產投資繼續向農業傾斜，加強農村基礎設施建設。三為農民增收減負提供體制保障，要重點抓好4項改革：第一，改革征地制度。控制征地規模，盡量少占用耕地，占用之后必須妥善安置農民，并對其進行合理補償。第二，深化糧食流通體制改革，實行對種糧農民的直接補貼。第三，繼續推進農村稅費改革，在農業稅降低1個百分點的同時，取消農業特產稅。加快稅費改革的配套改革，精簡基層機構、人員，對農村教育資源的重組和合理利用。第四，改革和創新農村金融體制，農村信用社改革2004年將在總結試點經驗的基礎上逐步向全國推開。

第四大主題，要把解決好農業、農村、農民問題作為全黨工作的重中之重。文件的最后部分強調要加強黨對促進農民增收工作的領導，確保各項增收政策的落實。

此外，與會者還指出，第六個一號文件的關鍵詞有不少，但這樣兩個關鍵詞尤為突出：

1、科學的發展觀。中國經濟增長很快，但城鄉之間、區域之間、經濟和社會之間等，都還存在著一些不夠協調的問題。農民是中國最大的社會群體，農民的收入上不去，不僅影響農業、農村的發展，而且影響國內市場的擴大，最終必然會制約整個經濟的增長速度。因此，高度重視農民的收入增長問題，實際上是體現了全面、協調、可持續的發展觀。

2、正確的政績觀。農民占中國人口的大多數，農民不富裕，整個國家就不可能富強。因此，真正的政績不在于GDP的增長速度有多高，不在于搞了多少漂亮的大工程，而在于這一切是否能夠帶動廣大農民持續地增加收入、不斷地提高物質和文化生活水平，這才是中國實現現代化過程中的關鍵之所在。因此，文件所提出的正確的政績觀，既考慮到中國農民的數量龐大，增加農民的收入顯然只能是一個逐步漸進的過程這一事實，又提醒基層甚至是地方官員要踏踏實實地為農民做事。

文件上述的八大“亮點”、四大主題和兩個突出的關鍵詞說明，第六個一號文件不但抓住了當前農業和農村工作的關鍵，也代表基層廣大干部群眾的迫切要求。它的出臺，是與當前農村所面臨的嚴峻形勢和新一屆政府的重農思路密不可分的。

目前農村所面臨的嚴峻形勢

改革開放初期的5個“一號文件”，反映了廣大農民的厚望和心聲，記載了中國農村改革的歷史進程和前進步伐。幾千年溫飽不保的中國農民，在歷史的瞬間，越過了貧困，從溫飽線上逐步向小康邁進。然而，在新的歷史時期，“三農”問題再次面臨一個新關口。以向朱基總理寫信反映“三農”問題而廣為人知的李昌平，把他在農村從事基層領導工作所體會、觀察到的問題，概括為“農民真苦、農村真窮、農業真危險”一時成為概括“三農”問題最經典的名言。在這三個概括中，對農業是否危險或許還存有一定的爭論，但農民真苦、農村真窮，卻是普遍公認的事實。以至于從朱基總理到溫家寶總理，都曾在不同場合多次強調，如何增加農民收入，是他們最關心也最憂心的問題。

為什么會出現這樣的局面？這些與農民打了多年交道、對農村有深入研究的專家們，從農村歷史的發展給出了答案。

作為改革開放時期新華社國內部副主任、曾長期負責農村報道的陳大斌認為，第一，改革之后，農村迅速發展，商品率提高，農業生產由自給半自給經濟向商品經濟轉變。而這時農產品流通體制卻還是計劃經濟的老一套，糧油棉由國家統購統銷，其他多種產品也是計劃收購。這就造成了流通渠道的梗阻。從1985年起國家實行流通渠道體制改革，但這項改革經歷了曲折反復之后，至今也沒有完成，致使農民不能順利走向市場。農民不能順利走向市場，體制有責！第二，家庭聯產承包責任制確立后，按照原來的設想，新的農業體制是有統有分，統分結合的雙層經營體制。但事實上，一直受“大集體”壓抑的農民，根本沒有那種興趣。所以當時層層上報設立了多少多少個經聯社、合作社，但實際上是農戶各自經營。這種千家萬戶各自經營的方式，與大市場的要求極不適應。農民不了解市場，往往是看鄰居。本村當年種什么賺了錢，明年就跟上種什么。結果是，今年市場上的稀缺產品，明年就“過剩”，農民吃盡了苦頭。

改革開放初期積極倡導包產到戶的安徽滁縣地委書記王郁昭，則從改革開放所經歷的兩個大的歷史階段談起，試圖給出一個答案：

改革開放的第一個歷史階段的重點是在農村，也就是1978-1984年這個時期。第二階段從1985年開始，改革的重心逐步轉向城市。從兩個階段的發展來看，卻出現了迥然不同的結果。

他分析說，改革的中心轉向城市之后，由于城市和農村的改革交織在一起，出現了一些新的碰撞和磨擦。首先，誤認為農村富裕起來了，因而各方面通過種種辦法向農村、向農民伸手，農民負擔不斷加重；同時，國家繼續采取剪刀差的辦法從農村積累資金，用于城市建設、工業建設。稅制改革雖然取得了很大成績，但對縣以下財政收入壓得太緊，只占全國財政收入的21%，卻供養了69%的國家工作人員，農村公共財政開支嚴重不足。本應由國家負擔的義務教育和公共衛生事業卻要農民負擔。上面隨意開口子，要下面給錢，為了維持基層政權的正常運轉，在無奈的情況下，下面只有向農民伸手，因而亂收費、亂攤派、亂集資現象屢禁不止。再加上農村機構膨脹，人員增加等多方面的原因，農村改革初期農民得到的實惠一點一點地被收回了。

王郁昭指出，城鄉二元結構的長期存在，大批剩余勞動力滯留農村，農民不能充分就業，因而農民收入增長緩慢，農民物質和文化生活水平下降。特別是中部糧產區，有的年份還出現了負增長，農民種糧積極性嚴重受挫，因而造成糧食連年減產，對國家的糧食安全和市場供應產生了不利的影響。

本社副社長吳思80年代曾長期在農業部門工作，他用經濟學上著名的“恩格爾系數”從更深一個層面揭示其原因：

農業和農民在整個國民經濟中的地位下降，這是不可避免的歷史趨勢。工業化和現代化的結果，必定造成食品開支在家庭總開支的比例下降，即所謂恩格爾系數下降。總不能老花百分之六七十的錢填肚子。于是搞飯吃的人也要從百分之六七十下降到百分之三四十，人數下降，收入就會下降。這是三農問題發生的基本歷史背景。問題在于，在此過程中政府起什么作用？第一，是消除城市化的障礙，還是設置障礙給農民添麻煩上枷鎖？第二，留在農村的務農人口，已經很窮了，是幫助他們，還是繼續搜刮他們？這兩個問題是政治性問題，是可以通過政策進行調整的。

吳思將這兩個問題稱之為政治性問題，事實也的確如此。中國的改革進行了20多年了，經濟體制改革已經取得了舉世矚目的成就，但政治體制改革卻相對滯后，在農村尤其如此。三農問題的實質和要害是什么？就表面現象來看，主要體現為農民的貧困、農村的凋敝和農業的衰退問題。但背后因素是什么？本社社長、在新聞界有“農民記者”稱號的杜導正認為，說到底還是政治體制改革滯后的原因。他分析說：

為三農問題奔走呼號的同時，幾乎所有的人都忽略了《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中華人民共和國農業法》、《農村土地承包法》。這三部法令，基本上構成了我國農業法律制度的“三駕馬車”。應該說是農村政治體制改革的成果。政治體制改革的滯后，不但使農民沒有法律依靠，而且使農村機構臃腫膨脹。據報紙的報道，在一個30萬人的小縣，財政供養人數高達1萬多人，通過亂收費供養人數達5000多人。從某些方面來說，成為三農問題突出的一個重要癥結所在。

上述專家的種種分析表明，歷經20多年的改革開放，我國農業發展和改革進入了一個全新階段。這是我國農業結構加快調整的時期，是農村改革不斷深化的時期，但不容諱言，同時也是農民增收最困難的時期。

新一屆政府的重農思路

農村所面臨的嚴峻形勢，也引起了黨中央、國務院的高度關注。

1993年以來，中央每年召開一次農村工作會議、每年出臺一個關于農業和農村工作的文件，已經成為慣例。但2003年卻先后召開了兩次中央農村工作會議，下發了兩個文件，為20年來所僅見。

新一屆中央剛剛選舉產生不久，為準備2003年初的中央農村工作會議，中央政治局和中央政治局常委會專門召開會議。在2002年12月28日的中央政治局會議上，新一屆中央政治局就提出，要更加關注農村，關心農民，支持農業，要把“三農”問題作為全黨工作的重中之重。這為2003年年初召開的中央農村工作會議作了非常重要的鋪墊。

為簡化會議程序，中央在1997年作出規定，各個行業、部門的會議，除分管領導外，中央領導一般都不出席和講話。2003年初，新當選的總書記胡錦濤出席中央農村工作會議并作重要講話，這在一定程度上突破了慣例。胡總書記在會上的“全面建設小康社會最艱巨、最繁重的任務在農村”這句話后來被廣泛引用。這也解釋了總書記到會作重要講話的深層原因。因此可以說，2003年從上到下對“三農”問題的重視程度比以前提高了。

2003年底，第二次中央農村工作會議召開。從表面上看，這一方面是出于對1978年12月22日十一屆三中全會原則通過《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》拉開農村改革序幕的紀念，另一方面也由于2004年春節是在1月份而使會期提前。但更深層次的原因是，中央經過認真的分析和研究后認為，2003年在遭受非典和多種自然災害的影響下，農業和農村保持穩定發展，目前的局面來之不易，很多經驗值得認真總結；同時，近幾年來農民收入持續增長緩慢，已成為影響農村乃至整個國民經濟全局的重大問題。農業和農村工作從長時期的“基礎地位”，到近幾年的經濟工作“首要位置”，再到現在的全黨工作“重中之重”，四個字的變化，反映了新一屆中央領導集體對解決“三農”問題的高度重視。一號文件時隔18年重新回來，就是這種高度重視的最好體現。

現任農業部農村經濟研究中心副主任、參與這次一號文件起草的宋洪遠，詳細地介紹了一號文件出臺的過程：

一號文件的出臺，主要基于以下三點考慮：一是當前和今后一個時期農民增收形勢依然嚴峻；二是農民增收問題事關全局，農民收入上不去，不僅影響農業、農村、農民，而且影響整個經濟發展和社會穩定的全局；三是2003年中央3號文件、中央經濟工作會議、國務院農業和糧食工作會議，已經對2004年和今后一個時期的農業和農村工作做了全面部署，因此，2004年中央一號文件的主題可以更加集中一點。

2003年9月30日，文件起草組成立。文件起草組由中央9個部門和地方的有關人員參加。他們中，既有德高望重的專家、思維活躍的學者，又有來自各部門和地方經驗豐富的領導干部。

在文件起草的過程中，新一屆領導集體為掌握全面情況，深入鄉村農戶、田間地頭調查研究。

2003年10月1日至4日，胡錦濤來到湖南農村，深入到田間地頭，與農民親切交談，希望大家加快農村各項社會事業的發展，不斷推動增加農民收入目標的實現。他強調，糧食問題是關系經濟安全和國計民生的重大戰略問題，任何時候都不能有絲毫的松懈。要嚴格耕地保護制度，保護和加強農業尤其是糧食生產能力；依靠科學技術，挖掘糧食生產潛力；完善政策措施，充分調動糧食主產區和種糧農民的積極性，確保國家糧食安全。

12月12日至17日，胡錦濤專程到河南、山東兩省調研。他每到一地，都同當地干部群眾一起探討如何促進農民收入較快增加。

山東、河南兩省是糧食主產區。胡錦濤非常關心這里的糧食生產情況和農民增收途徑。他要求各級黨委和政府切實把增加農民收入作為農業和農村工作的中心任務，堅持多予、少取、放活的方針，采取綜合措施，加大工作力度，有針對性地解決農民增收面臨的突出問題。

同時，溫家寶等國務院領導也多次就農民增收等問題進行調研。

2003年12月初，溫家寶在聽取文件起草組匯報時強調，當前農村經濟中的突出問題仍然是農民增收困難，特別是種糧農民收入增長緩慢。要認真貫徹黨的十六屆三中全會和中央經濟工作會議精神，從維護廣大農民群眾根本利益、實踐“三個代表”重要思想的高度，進一步增強做好農民增收工作的緊迫感和主動性。而具體主持文件起草工作的回良玉副總理，則對文件框架和主要內容提出指導性意見。宋洪遠說：

文件起草過程中，回良玉副總理專門召開三次座談會，分別邀請有關專家學者、部分老同志和部分省主管負責同志座談分析農村形勢，聽取他們的意見。回副總理用兩個“最”描述當前農業和農村經濟的形勢。“第一個‘最’是，現在是改革開放以來農民增收形勢最嚴峻時期；第二個‘最’是，當前農業和農村發展面臨的最根本最突出問題，是農民增收難。文件把農民增收作為主題，是非常必要的。”

他強調，農民收入長期上不去，不僅影響農民生活水平提高，而且影響糧食生產和農產品供給；不僅制約農村經濟發展，而且制約整個國民經濟增長；不僅事關農村社會進步，而且事關全面建設小康社會目標的實現；不僅是重大的經濟問題，而且是重大的政治問題。

文件起草組按照中央領導同志的要求，始終把握這樣幾條原則：1、注意保持農村政策的連續性和穩定性，同時，按照與時俱進的要求，認真研究新情況、解決新問題；2、力求主題鮮明而集中。文件研究提出的有關政策措施都與農民增收有直接或間接的關系；3、力求政策實惠而有操作性。農民最講實惠，農村工作也最講實際。中央關于促進農民增收的大政方針已很明確，現在關鍵是要拿出力度較大、實實在在、具有較強操作性的政策措施，并落實到具體的實際工作中；4、力求重點明確而突出。政策支持的著力點突出糧食主產區和種糧農民，近幾年，農民增收難主要難在主產區，糧食生產不穩定很大程度也在主產區。主產區現在面臨的困難較多，需要國家給予更大的政策支持。

據悉，由回良玉副總理領導的起草小組分3個層次：一是領導班子，由各有關部門的部級領導同志組成，負責研究確定文件的重大問題；二是各有關部門的司局長，負責各部門之間的協調；三是工作班子。

在文件起草過程中，各種各樣的協調不下二三十次。文件組各個層面都多次組織座談會。宋洪遠提到的回良玉副總理親自主持召開的三次座談會：第一次，請農業和農村方面的專家，聽取他們的意見和建議。第二次，邀請德高望重、長期從事農業工作的老領導，包括部長、書記、省長，聽取他們的意見。第三次，召開部分省區市主管農業的副書記、副省長座談會。文件起草班子也多次進行調研，召開部分省區市的農業綜合部門負責人座談會，聽取他們的意見。

調研、討論、修改，再調研、再討論、再修改，一號文件越來越成熟，措施越來越具體。

12月3日，溫家寶主持召開國務院第31次常務會議，審議了《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見（送審稿）》，對集中力量支持主產區發展糧食產業，促進種糧農民增加收入等9個部分表示原則同意。

12月18日，胡錦濤總書記剛從山東、河南農村結束考察返京后的第二天，中央政治局常委會舉行會議，同意將農民增收作為2004年中央一號文件下發。

新年伊始，反映9億農民心愿的中央一號文件終于出臺了。

與會者在對一文件叫好的同時，對于如何將這些給農民好處的條款落實到位，也提出了自己的看法。

文件的生命在于落實

“文件的生命在于落實。無論多么好的文件，不能落實都是空話”。談到這個問題時，曾推動安徽農村改革，后來擔任國務院農村發展研究中心副主任的吳象脫口而出。他回顧歷史說：

中央關于農村工作的前五個一號文件，給了農民自主權，給了農民實惠。但是就在那時候，也出現了“一號文件很好，二號文件好狠”的問題。所謂“二號文件”，是農民對政府部門規定、條例的統稱。一般說來，中央的政策要通過各職能部門才能貫徹執行，這些職能部門所出臺的二號文件，比中央的一號文件要重要、要直接、要管用，因為他們是直接管農民的。在當時，中央是注意到這一問題的，在第三個一號文件中曾專門指出：對于類似的“二號文件”，各部門要清理、撤銷、糾正。當然，有的辦了，有的卻硬頂著。現在流行的“上有政策，下有對策”這句話，也就是在那時開始流行的。

談到第六個一號文件的落實問題，吳象認為，對落實過程中的阻力也要有清醒的認識。他說：

盡管黨中央對三農問題當成工作的“重中之重”，而且這種看法也深入人心，但是，這并不意味著文件就能得到很好的貫徹落實。舊觀念、舊體制的阻力仍然不可低估。像八十年代那樣公開站出來唱反調的人，大概不會再有了。但在一片叫好聲中暗中抵制的，肯定大有人在。

按以往習慣，被人們批臭了的“二號文件”總是陰魂不散要“表演”一番，這又不免令人擔心：中央“促進農民增加收入”的措施，會不會被某些地方打“折扣”。猶記得，前些年中央主要媒體還發表了《一號文件要管二號文件》著名評論。其主要精神，就是要求各地的土政策不能取代中央一號文件的大政策。

吳象認為，在基層農村，這種“二號文件好狠”的現象是與利益掛鉤的。他分析說，“三農”問題的積累和加劇，年深日久，非一日之寒，各級各地方各部門和基層干部形成錯綜復雜的利益關系，往往把應該給農民的錢截留了，扣押了，吞沒了。有的地方，有的部門甚至以“支援農民、救助農民”的名義來剝奪農民。只要上面有什么新的任務布置下來，他就能把權力的手伸得更長一些，到農民的口袋里去撈。

熟知農村情況的杜導正，很贊成吳象的分析。他接著說道：

前兩天新華社記者報道說，記者去采訪一號文件落實情況，有的正層層下發文件。怎么落實？記者問縣委領導，回答是“等研究后再定”。記者再問村里的領導，領導回答說：“幾項重要工程都忙不過來，哪顧得上什么一號文件。”另一則報道說，四川成都派干部下鄉整治“歪嘴和尚”，發現全市900多個行政村，違背國家和省市政策而規定的“土政策”，竟有1087項之多。為何有些部門總是樂此不疲地制訂“二號文件”？我同意吳象的分析，關鍵還是利益問題。出臺“二號文件”的部門、政府，說白了就是希望執行大政策的過程中，實現部門的小利益，因此要徹底清除“二號文件”，關鍵在于能否清除小部門的利益。否則落實政策從何談起？應該清醒地看到，“一號文件”只是一份綱領性的文件，文件精神的真正落實、“三農”問題的真正解決，不但需要細致、扎實、艱苦的工作，也需要更廣泛的參與和支持。

“我很擔心長期以來下面所形成的一些規則，阻礙一號文件的落實。”在農業部工作、老是下農村基層了解情況的白南生，對一號文件能否落實也有著自己的看法。他贊同上述的分析，并談了自己所了解的情況。他說：

一號文件很好，但是實際遵照執行還是僅停留在口惠上，的確與農村基層干部有直接的關系。農村基層干部有一套自己的規則，要讓中央文件的精神能深入落實下去，必須打破基層的一套規則，首先要打破利益上的關系。這就需要體制上的改革。

對于基層的一套規則，農民曾有一個形象的比喻：“七頂八頂大蓋帽，來管一頂破草帽”。這個比喻，既隱喻了農民的辛酸，也道出了“二號文件”甚至“三號文件”以立法的形式保護自己的既得利益的實情。在部門利益不僅沒有理順反而得到強化的情況下，以部門文件和部門立法來規范農村社會經濟秩序的結果，必然使中央良政變成地方惡政。這意味著，整個制度環境需要重新建構。而這一內容，也沒有進入決策視野———當然，不能要求一個文件把這么多年來積累的問題全部解決。由此說來，與會者所提出的從體制上改革，的確是道出了一號文件能否全面落實的關鍵所在。

從歷史上看，從1982年到1986年，中共中央、國務院連續五年都發出一號文件，其對農村高度的關注和政策的連續性，強力肯定、推動了農村和農業的改革，形成了農業持續發展、農民普遍增收、農村充滿活力的大好局面。在這個過程中，五個一號文件固然發揮了極其重要的指導、動員作用，但更重要的作用，還在于其順應了社會發展的大勢，為農業改革發展破除了體制和制度上的障礙，使農民、農村所蘊涵、壓抑多年的活力、動力、潛力噴薄而出，勢不可擋。時至今日，“三農”問題再次陷入困局，其原因也不在于中央少發了一號文件，而是中國社會發展至今，一系列新的情況構成對農業發展、農民增收的新的約束條件，那些“二號”、“三號”文件甚至成為新的體制和制度的障礙。在這種情況下，尋求“三農”問題新的解決之道，實際上就意味著一場農業變革和更廣泛的社會變革。

取得這樣的共識后，與會者圍繞農村體制的改革暢所欲言。曾親歷安徽農村改革、后任《農民日報》總編輯的張廣友分析說：

新的一號文件直接以“促進農民增加收入”為標題和核心內容，并提出多項具體措施。這其中既有挖掘農業、農村內部潛力的措施，也有加大對農業生產和農村發展的扶持力度、搞活農產品流通，及鼓勵、幫助農民進城務工等多項措施。而后一類措施的落實和實現，不但與中國社會的整體發展互為因果，而且必然與城市居民之間產生各種直接或間接的利益關系。比如不管是加大對農業生產和農業基礎設施建設的財政支持力度，還是放開農產品價格，都必然意味著城市與鄉村、農業與非農業人口之間的利益調整。這個利益關系的調整，必然涉及到體制的改革。這就既需要黨和政府的決心、勇氣、智慧，也需要包括城里人———可能尤其是城里人———在內的每個人的理解、支持，甚至某種犧牲。

王郁昭同意張廣友的分析，他把工業和農業、農村和城市的發展，比作國民經濟發展的“兩個輪子”，只有協調一致，才能解決好城鄉矛盾、地區之間的矛盾、經濟與社會發展的矛盾、人與自然之間的矛盾。他強調指出：這些矛盾的主要方面都在農村。這些矛盾即“三農”問題解決了，農民的收入不斷增加，逐步走上富裕，走上了統籌、協調持續發展的路，其他各種矛盾都會迎刃而解。

陳大斌認為，只有從體制上進行改革，才能切實解決農民的負擔。他說：

為農村減負，中央早已三令五申，也曾出臺不少規定，但成效并不大。為什么？因為鄉村兩級干部過多，而且大多數要農民供養。只有通過基層政權的體制、機構改革，建立起精簡高效的基層政權、服務體制，大量減少“脫產干部”，農民的負擔才能減輕。第六個一號文件的確提出了許多減負措施，力度不小。但如果不進行基層體制改革，真正實行起來也難。即使這些方面的負擔減下來了，只要那么龐大的吃飯隊伍還在，稅不許收了，但肯定又會生出新名堂，再收其他名目的“費”。基層政權的體制、機構改革才是“釜底抽薪”之舉。

從第六個一號文件的內容來看，雖然關于農村體制的改革從總體上論述不多，但文件始終把解決“三農”問題，納入整個經濟、社會發展的“大盤子”統籌考慮，體制上的改革實際上也呼之欲出。與會者的上述議論，正是順應這一思路來的。

20多年前，為中國農村改革邁出第一步而付出巨大努力的萬里，在晚年回憶當年農村改革所走過的歷程時說：

有中國特色的社會主義怎么搞？誰知道！還不得“摸著石頭過河”。石頭是什么？就是實踐，就是群眾，就是要到實踐中去摸群眾的意愿，群眾的要求，摸清歷史的脈搏，歷史的趨勢。這是我們的傳家寶，但長期的“左”傾錯誤使我們把它弄丟了，農村改革中把它恢復起來，發揚光大，所以搞得比較成功。這是一條十分重要的經驗，以后千萬不要再丟了。

雖然現在農村改革的形勢與當年不可同日而語，但農村所面臨的嚴峻形勢必須要改革，則是人們的共識。第六個一號文件來自于實踐，來自于群眾的需求，在執行過程中，同樣也需要“到實踐中去摸群眾的意愿，群眾的要求，摸清歷史的脈搏，歷史的趨勢”。從這個意義上說，萬里所諄諄告誡的這一條黨的“十分重要的經驗”，依然需要人們尤其是基層干部掛懷在心頭。

猶記得，20年前那令人難以磨滅的一幕：

1984年10月1日，在天安門廣場熱烈慶祝建國35周年盛大游行中，當一列農民游行隊伍高抬“中央一號文件好”七個金色大字的巨幅標語牌走過檢閱臺時，廣場上頓時歡呼起來，人們齊聲高喊：中央一號文件好！農民那開心的笑臉歷歷在目，人們那歡呼的激蕩言猶在耳。

如果說，20年前的五個“一號文件”，使凋敝的農村走向繁榮，那么，今天的第六個“一號文件”，則是在全面分析了農業新階段的內涵和特征后，推動現代農業加快發展、實現歷史性跨越的又一次政策創新。它所蘊含的城鄉結合、協調發展的科學發展觀，是全面建設小康社會的一個根本要求。

農村發展和農民生存狀況牽動著中國人的心，也牽動著本刊編輯部和與會專家學者的心。《人民日報》在為第六個一號文件所發表的社論中號召，“要舉全黨全社會之力，千方百計促進農民增收，各行各業都要拿出實際行動來，真情關愛農民，真誠對待農民，真心幫助農民，努力營造支農護農的良好氛圍，盡快實現農民增收的新突破，開創農業和農村發展的新局面。”本刊在濃濃春意中召開的這個座談會，也是響應這一號召之舉。作為個人的一管之見，不論全面還是片面，都飽含著對農民和農村擺脫“真窮、真苦、真危險”處境的拳拳之情。

春天孕育著希望，讓農民親切的第六個一號文件與季節一道，催生著生機勃發的大地。人們有理由期待著，中國的農村改革再次迎來沉甸甸的豐收；我們有理由期待著，農民那久違了的開心笑臉，那熱烈歡呼的激蕩聲音，重新成為定格在歷史上的一幕。