中國探索信訪工作新局

貴州省畢節地區農婦羅正啟，去年冬季因計劃生育后遺癥來京上訪，《瞭望東方周刊》予以報道之后的第二個月，這件拖了3年之久的賠付案終于得到解決。

羅的丈夫專程走了40里山路，跑到撒拉鎮上打來電話，告知《瞭望東方周刊》：“我們拿到了5000元的賠償款!”

畢節地區行署信訪科黃干事談到這件事時說，畢節雖然不富裕，但也不是拿不出這5000元錢，當時是沒有想到羅正啟夫婦不顧“天高皇帝遠”，把官司打到了北京。

他覺得地方政府在完善信訪工作機制、著力提高基層處理問題能力等方面仍有改善的空間。

全國人大信訪局一位副局長在接受《瞭望東方周刊》采訪時曾表示：信訪體制上存在的一些不足，已經成為制約化解信訪矛盾的瓶頸。

他舉例說，現行信訪機構還缺乏充分授權。中國還沒有一部《信訪法》來保證信訪工作的法律地位，這就使得各級信訪機構在處理問題時常常處于尷尬境地。

他說，“我們經常要發函給地方司法機關等職能部門，但回函率非常低。2003年年初至11月，我們向地方共發了近180封函件，但只收到30封回函。”

另外，就是信訪工作人員嚴重不足。全國人大信訪局僅有不到40名工作人員，人手少，下去催辦監督的機會就比較少。

研討信訪工作新思路

信訪工作中存在的問題已經引起了高層重視。從去年到今年，胡錦濤總書記等中央領導多次做出批示，要求建立信訪協調制度，解決群眾的實質問題，加強思想政治工作，依法辦事，維護社會穩定。

日前，《瞭望東方周刊》從國家信訪局了解到，根據十六屆四中全會精神和胡錦濤總書記對信訪工作的批示，國家信訪局正在抓緊研討信訪工作的新思路。

而早在今年8月28日，國家信訪局就邀請專家學者召開了一個內部座談會，探討改革的方向。

據《瞭望東方周刊》了解到，官員和專家們正在積極關注以下方面的問題：

一、信訪工作理論研究。信訪工作在政治文明建設，在黨和國家工作大局中的定位；信訪工作對發展民主監督，聯系群眾以及維護社會穩定的作用。

二、信訪工作體制研究。各級政府信訪工作職責劃分，以及黨委、政府、立法機關、司法機關、公共組織信訪工作的聯系區別。

三、中外信訪體制比較以及中國特色信訪體制探討。

四、如何完善信訪工作機制，包括信訪受理、處理、督察、審核、答復、終結、責任追究、規范信訪工作行為。

五、如何完善信訪協調機制、矛盾排查機制、突發群體性事件應急機制，解決集體上訪、重復上訪、越級訪等，探討涉法信訪的有效解決途徑。

構建“大信訪”工作格局

今年5月，全國信訪工作座談會在京舉行。中共中央政治局候補委員、中央書記處書記、中央辦公廳主任王剛在講話中強調，要牢固樹立信訪工作一盤棋的思想，加強部門與部門之間、部門與地方之間、地方與地方之間的溝通與聯系，搞好配合與協作，逐步形成統籌兼顧、標本兼治的大信訪工作格局。

目前，農村土地征用、城建拆遷、企業改制、勞動和社會保障、司法不公等是信訪工作中反映問題比較嚴重的方面，這顯示出，必須要有各個職能部門的有力介入，才能解決好信訪問題。

據《瞭望東方周刊》了解，信訪工作是2004年國土資源部5項重點工作之一。今年1至5月，僅浙江省國土資源廳受理的群眾土地信訪就有1787件，土地信訪上升為最大的信訪問題。

《瞭望東方周刊》從建設部獲悉，今年房地產市場的一半需求是拆遷拉動的，而由拆遷引起的信訪量劇增，僅今年上半年征地拆遷上訪量就已經超過了去年全年的總量。

最高人民法院和公安部從去年開始，就對信訪舉報積壓案件進行集中清理。去年8月，最高人民法院決定出臺中國首部《人民法院規范和完善申訴來訪制度的若干規定》，以解決信訪難、申訴難的問題。

目前，“中央集中處理信訪突出問題及群體性事件聯席會議制度”已經建立，使各方聯動、協調解決信訪問題成為可能。

《瞭望東方周刊》了解到，該聯席會議包括中央辦公廳、國家信訪局、北京市等在內28個部門和單位。其主要職責是：了解、掌握信訪突出問題及群體性事件的情況和動態；分析、研判社會穩定形勢，針對信訪突出問題及群體性事件提出對策建議；組織協調有關方面處理跨部門、跨行業、跨地區的突出問題及群體性事件；總結相關工作的有效開展；督促檢查有關部門和地方處理信訪突出問題及群體性事件各項措施的落實。

根據目前群眾來信來訪反映比較突出的問題，聯席會議還成立了5個專項工作小組(農民土地征用問題是其中之一)。每個工作小組由牽頭單位一名分管負責人具體負責。協調會議每月召開一次。

與此同時，地方政府為解決信訪矛盾，也做出了一系列探索性的努力。

“信訪聽證”試水

鄭州市中級人民法院法官侯云被地方法院派到最高人民法院人民來訪接待室，協助解決到京上訪問題。

侯云來京后接待了數十起本省上訪案例，她告訴《瞭望東方周刊》，上訪者提出的問題在一定程度上反映出司法機關在程序等方面的疏漏，但也不乏一些已經走完法律程序卻仍然“纏訴”不休的案件。

侯云感到最困難的是說服“纏訴”上訪人。她希望能夠有一個更具操作性的信訪法規，讓上訪人和接待者都能清楚地知道，哪些事情是上訪能解決的，哪些必須走法律程序。

“這樣就有利于引導群眾以理性合法的形式表達利益要求，力爭把矛盾解決在基層。”她說。

侯云的希望在遼寧省成為了現實。該省近兩年來出臺了7個有關規定，試圖為規范處理信訪案件提供條件。

針對信訪案件有理無理的判斷沒有標準、“無理上訪”沒有定論的問題，該省出臺了《遼寧省“無理上訪”處理暫行辦法》，對重點疑難信訪案件，用召開專家聽證會的形式，由人大代表、政協委員、有關專家、官員及當事人到場聽證，依法、慎重、公開確定哪些是“無理上訪”。

對那些行政程序已經全部履行，法律程序已經窮盡，所提問題沒有法律、政策和事實依據的重復訪，下達“無理訪”告知書，使處理信訪案件走向法制化，提高了信訪工作的透明度。

安徽省的池州市還首次組織了由法律、教育、新聞、企業和退休老干部組成的信訪聽證評議團，對一起拆遷安置補償的信訪案件進行了聽證并做出合議裁定。

領導上崗先過“信訪關”

廣東省則試圖通過人事制度改革來解決問題。

2004年年初，廣東省委做出決議，將公開選拔產生的12名將要走上副廳級領導崗位的干部抽調到省信訪局，直接到“第一線”面對群眾。

廣東省信訪局辦公室趙主任向《瞭望東方周刊》透露，這些副廳級信訪督查專員們在信訪一線是這樣工作的：第一周熟悉信訪工作情況和規章制度，第二周起到省委和省政府接訪室接待群眾來訪，并分赴全省各地區督辦信訪大要案，其中一位專員在全國“兩會”期間還被派往省駐京信訪工作組工作。

準備走上新崗位的領導干部，為什么先要過信訪鍛煉這一關?

參與解決過拆遷上訪案件的信訪督查專員鄭紅說：“這段經歷讓你原先飄浮、朦朧的群眾意識一下子落到眼前，落到實處。”

廣東省信訪局一位官員評價說，上訪現場不乏一些過激場面，這無疑是對督查專員們解決問題能力的最直接“挑戰”。而另一方面，能夠目睹政府行政行為對群眾、對社會產生的影響，這些未來的“副廳級”在執政時一定會先掂量掂量自己手中權力的分量。

《瞭望東方周刊》從廣東省信訪局子解到，信訪督查專員制度試點將延續下去，而今后廣東新提拔的副廳級領導干部都將過督查信訪這一關，其中的考核結果將記入本人檔案，作為獎懲、任用依據。

行政改革促生新機制

通過行政體制改革促進信訪問題解決也是一個方面。

四川省在修訂《信訪條例》時，在全國首次引入行政問責制，四川省內的各級國家權力機關、行政機關、審判機關和檢察機關，都將納入《條例(草案)》的適用范圍，對人民群眾的來信來訪，有關部門如果拒不辦理，或應付了事等，將依法受到處理。

云南昆明對信訪工作實行首問責任制、包片包案制和責任追究制，對一次上訪事件要建立一個檔案，并成立協調小組；湖北省高院規定群眾上訪可找原審法官；《浙扛省信訪條例(修改稿)》則明確指出，信訪人有權獲知信訪結果，重大疑難信訪事項可以組織聽證。

各地也在探討干部“下訪”解決問題的模式。

不久前，河南省687名省直機關干部背上行囊；奔赴全省各地，帶著1622個信訪案件開始為期3個月的“下訪”，以解決信訪突出問題。浙江省則把領導干部下訪與常年接訪、定期約訪有機結合起來，把敞開式下訪與專題約訪或調研有機結合起來。

浙江還籌建了由省人大常委會、紀委、政法委、公安、檢察、法院、國土、城建、勞動、民政等組成的聯合接待室，一些市、縣則建立了研究處理集體上訪的聯席會議制度和重大信訪問題的聯合督查制度。

執政能力建設的重要內容

對于地方政府在信訪改革上的一些嘗試和探索，中國社科院社會學所助理研究員應星表示，“目前個別地方信訪改革強化行政權力的傾向過于明顯，不利于法制建設。”

針對不斷增加的信訪數量，全國人大常委會副秘書長喬曉陽指出，在抓基層信訪工作中，不能單純就信訪抓信訪，而應當從控制源頭做起，因為大多數信訪問題產生的根源來自于一些基層行政機關、政法機關工作失職和失誤，產生問題后，又得不到及時處理和糾正。

今年國慶黃金周期間，北京南二環陶然橋旁的僑園飯店住滿了一批身份特殊的客人，他們是來自全國不少省區的政府官員，帶隊的不乏地級市的正、副市長。他們齊聚于此是因為一個共同的目的：妥善解決本地到京上訪人員問題。因為僑園飯店毗鄰國家信訪局，便成為他們人住的首選。

面對嚴峻的信訪形勢，山西省要求加強信訪通報工作，省駐京辦和各駐京聯絡處要確定專人負責，對進京上訪人員的有關情況，做好詳細記載，及時向省里報告勸返情況。

《瞭望東方周刊》了解到，目前，山西省駐京辦每天下午4時前向省信訪局報送當日非正常上訪情況，每周要編發一期《接返工作簡報》，向省委辦公廳、省政府辦公廳、省信訪工作領導小組辦公室報送，同時發有關市、縣和單位。

來自黑龍江某市的一名政府官員在接受《瞭望東方周刊》采訪時表示；

“對于領導干部來說，現在信訪也是‘一票否決’。中央提倡以人為本，要求加強執政能力建設，而某些地方政府連把矛盾化解在自己轄區、避免形成對抗性矛盾的能力都沒有，執政能力又體現在哪里呢?” 這位官員認為，像操心經濟發展、操心計劃生育一樣操心上訪群眾提出的問題，是有道理的，“急群眾之所急，想群眾之所想，幫群眾之所需，辦群眾之所盼，才是解決信訪問題的根本出路。”