土地垂直管理北京震蕩

6月以來，由于面臨一系列人事和機構調整，北京市國土資源和房屋管理局（以下簡稱北京市房地局）上上下下被一種莫名的氣氛所籠罩。

這種氣氛源自一場號稱正在低調進行的機構改革。由于目前最終方案尚未塵埃落定，機構、人員的去留動向不明，部分日常業務竟無人主持。記者致電房地局某職能部門詢問有關業務情況，得到的答復是：“我們已經分出去了，不負責這邊的業務，到了那邊怎么辦我們也不清楚。”

2003年12月底，國土資源部宣布，中國將改革土地管理體制，實行省以下土地垂直管理。北京市土地部門機構改革正與此有關。2004年5月14日，在全國國土資源廳局長座談會上，國土資源部部長孫文盛明確提出，各地最遲要在今年8月底前完成省以下垂直管理體制的實施方案草案的研究制訂工作。

各地改革在敏感氣氛中進行。根據記者多方了解，到目前為止，在北京市政府的積極推動下，北京市的改革方案已經露出端倪，人事變更和機構劃轉正在進行中。

限制地方權力

2004年4月21日，國務院公布《國務院關于做好省級以下國土資源管理體制改革有關問題的通知》（以下簡稱《通知》），正式明確省以下土地垂直管理的具體目標。

《通知》指出，此舉是加強國家對國土資源的宏觀調控，強化省級人民政府保護土地資源的責任，落實最嚴格的耕地保護制度，加強礦產資源管理，推進依法行政。

中國社會科學院農村發展研究所王小映博士分析，在原有國土資源分級管理體制下，土地規劃、土地審批、土地出讓資金收取等權力實際上都屬于地方政府，尤其在用地審批等問題上，他們既是裁判人，又是受益者。他認為，實行省以下垂直管理，是希望通過實施其管理職能來約束地方政府代行的土地所有者職能。

國土資源部有關官員指出，目前，各級政府批地權失控，一些以基層政府及其有關部門為主導的土地違法案件頻頻發生，而國土資源分級管理體制是導致這一切的主要原因。國土資源部執法監察局局長張新寶2004年3月15日公開披露全國土地違法案件時指出，目前全國80％的違法用地是地方政府行為。

2003年以來，有關部門措施頻出，大力查處各類違法用地問題。國土資源部治理整頓督查辦公室統計，2003年上半年，全國各類土地違法行為超過10萬起，涉及土地面積39133公頃。其中，各級地方政府違法批地用地，違法違規出讓土地，違規設立各類“園區”相當普遍。

對于上述批地權失控之種種，北京稱得上是一個典型的樣本。根據2004年3月北京房地局對外公布的對全市違法用地的查處情況，有四大案例。其中包括：北京東方大學城非法占地建設高爾夫球場案、房山區長溝鎮墳莊村違規征用耕地案、昌平區陽坊鎮工業小區非法占用耕地案以及海淀區上莊鄉干部違法批地建設“天涯名流別墅”案，均屬基層政府違規批地。

《通知》要求，省以下國土資源主管部門須調整干部管理體制，省以下國土資源部門將從現在的政府組成部門轉變為政府工作機構，領導干部由地方黨委管理為主改為由上級國土資源管理部門管理為主。

具體而言，市（州、盟）、縣（市、旗）國土資源主管部門是同級人民政府的工作部門，其機構編制仍由同級人民政府管理。市轄區國土資源主管部門的機構編制上收到市人民政府管理，改為國土資源管理分局，為市國土資源主管部門的派出機構。鄉（鎮）國土資源管理所的機構編制上收到縣（市、旗）人民政府管理，縣（市、旗）可以根據實際情況和工作需要，按鄉（鎮）或區域設置國土資源管理所，為縣（市、旗）國土資源主管部門的派出機構。

今年4月29日，國務院辦公廳發出《關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》指出，完善土地管理體制，是嚴格土地管理的重要舉措，各地應當堅決貫徹、認真執行。

國土資源部法規司副司長趙九田告訴記者，各地都在組織相應改革，尚未有地方上報方案。記者從部分省份了解到，由于涉及大量機構和人事的微妙變動，談及改革進展，各地有關部門及官員均噤若寒蟬。

北京房地 “分家”

北京市有關改革方案由市委組織部和北京市編辦具體操作。據《財經》了解，到6月20日為止，所有決定均未正式公布，方案并未通過市人大的程序，國務院的批復也未下達。北京市房地局有關人士向《財經》透露，“局里的改革方案和要求，都是市里定的”，6月初，主管副市長到房地局視察，公布了改革的要求，之后，房地局只在內部會議上宣布了市有關部門的安排。

根據這個“安排”，北京市房地局將一分為二，剝離部分職能，歸入建委，在建委下設新的北京市房屋管理局。具體而言，原房地局負責房屋管理職能的8個處室，將全部劃歸北京市建委。其中包括負責房屋管理職能的物業管理處、房屋安全和設備管理處（房屋防汛辦公室）、拆遷管理處；負責住房改革有關事項的住房指導處、房改方案處、房改指導處；以及負責房地產市場管理職能的市場管理一處、市場管理二處。各區縣的國土資源和房屋管理局的相應職能將歸于房管局。

與此同時，北京市房地局還計劃按照市委“政企分開”的要求，將房地局直屬的十幾家企業，以及這些企業的各級下屬公司，合并組建企業集團。其中，企業集團以6家大公司為主，包括房修一公司、房修二公司、房管一公司、房管二公司、綜合開發公司和器材公司。新成立的企業集團名稱未定，組建方案目前正在北京市國資委制定審批之中。

北京市房地局主管人士稱，成立后的企業集團有可能交北京市國資委管理。可以肯定，這些企業都不具備一級房地產開發資質，所以，新組建的企業集團不會涉及房地產開發業務。原有北京市國有房地產開發集團，仍歸北京市國資委管理，并不受此次改革調整的影響。

在以上房屋管理和房地產市場管理職能以及直屬企業全部剝離后，將由北京市編辦宣布撤銷原北京市房地局，并重新組建北京市國土資源局，專司國土管理。新的國土資源管理局正式掛牌后，將實行對區縣一級現有土地審批權的上收，此乃此次土地管理體制改革的核心環節。

新成立的國土資源局局長的人選，圈內也有種種猜測。近期媒體報道稱，北京市委副秘書長安家盛將出任此職。

據記者了解，現任北京市房地局局長苗樂如，兼任北京市人民政府住房制度改革辦公室主任，將在統一后的市建委和房屋管理部門擔任副職(正局級)。其“一把手”仍然是原市建委主任劉永富。而在此之前，土地房管局和建委屬平級單位。

王小映認為，北京市房地局的調整方向很清晰，把房屋管理、房改和房地產市場管理的職能與國土資源管理職能分開，就是為了簡化和明晰國土資源管理部門的權力職能和權限，便于下一步對區縣一級實施對土地資源的垂直管理。

放權與收權的歷史考驗

專家指出，一旦市國土資源局成立并實行垂直管理，土地審批權上收和人事調整對區縣級土地管理部門是不小的沖擊。

王小映分析，房地局官員肯定對改革有抵觸情緒。一方面，他們的個人政治前途將受到影響；另一方面，改革后需要承擔更多責任。“以前上級土地部門僅對下級部門的工作監督指導，一旦出了問題，小事情地方政府肯定會出面調解；出了大問題，即便上級部門出面來管，也很少要求把土地再還原成耕地的先例。”他認為，垂直管理之后，最重要的問題就是要考慮如何保證建設用地的合理增長，也就是要考慮如何發揮合理審批的效率。

此外，他還分析，垂直管理之后，條塊矛盾仍然在，甚至可能加劇。因為人事權力上收，財權又不獨立，肯定產生效率問題。

不過，記者在北京市幾個區縣房地局了解到，目前機構調整僅限于市局范圍，至于區縣一級的具體改革方案，還要等待上級通知。各區縣房地局的土地審批業務等仍照常運作，氣氛反而相當平靜。

從某種意義上看，這種平靜是意味深長的。事實上，就北京市而言，房屋土地管理職能的分分合合由來已久。現有北京市國土資源和房屋管理局的機構和職能設置，便是通過兩次調整之后的產物。

1987年，國家土地管理局成立后，中國開始設置自上而下的專門土地管理機構，實行城鄉土地統一管理。根據北京市編辦的資料記錄，1995年之前，北京單獨設置土地管理局。1995年，原北京市房地產管理局和北京市土地管理局合并，成立“北京市房屋土地管理局”。2000年，根據中共中央、國務院批準的《北京市黨政機構改革方案》和《北京市人民政府關于機構設置的通知》，再次對原房屋土地管理局職能進行部分調整，并劃入部分原北京市地礦局承擔的行政職能，掛上北京市人民政府住房制度改革辦公室的牌子，以此組建北京市國土資源和房屋管理局至今。其間，有關部門的土地審批權限屢屢變動。

北京市的房屋土地機構職能的屢次調整正是全國土地管理體制改革歷史的縮影。這段歷史，同時記錄了土地管理權放與收的曲折歷程。

王小映指出，幾乎每次土地管理大的變動都與圈地浪潮和房地產業的膨脹相關。而每次圈地浪潮之后，國家都要啟動更嚴格的土地管理制度，遏制違法用地。

有學者分析，20世紀90年代初，中國的土地有償使用制度改革其實質是一次大規模的放權。之后，城市土地的各項權力實際上等于界定給了地方政府。中國城市市區的土地為國家所有，由國務院代表國家行使國家土地的所有權，但實際上征地權和土地使用權是在地方政府手中。按照原土地管理的規定，省、市、縣每級政府都有自己的批地限額。然而，這直接導致了1992年前后的一輪土地圈占高峰，即所謂的“第一輪圈地運動”，其間大約有3000多萬公頃的土地被征占。

基于此，收權的思路由來已久。1998年，修訂后的《土地管理法》規定，征地審批權上收到省和國家一級，建設用地的主要審批權也上收到中央和省級政府來行使，實行集中化的分級管理，由中央、省、市（地）、縣、鄉五級行政管理部門，分別依據土地使用規劃自上而下分解帶有強烈的指令性的用地指標。

然而，新一輪的圈地浪潮依然未能就此避免。根據國土資源部公布的清查結果，僅2003年上半年，全國就發現越權批地，違法批地等各類土地違法行為共10.1萬起，涉及土地面積39133.33公頃，其中耕地19400公頃。

就北京市而言，近兩年來，“圈地”的規模也是空前的。2002年，國土資源部簽發了11號令，要求各地停止已沿用多年的土地協議出讓方式，并規定從2002年7月1日起，所有經營性開發的項目用地都必須通過招標、拍賣或掛牌方式進行公開交易。但是，就在國土資源部11號令下發后，北京又集中辦理了多達10000余公頃的土地協議轉讓，幾乎相當于前十年審批的土地面積總和，約有一半的土地為突擊審批的結果。北京市土地房管局執法檢查部門工作人員曾在公開場合指出，其中相當一部分是各區、縣土地局的“功勞”。

根據國土資源部給出的時間表，要求改革工作今年年底前基本完成。屆時，土地垂直管理體制的功效，仍有待實踐檢驗。

本刊實習記者張曉亮亦有貢獻