央企解決法律糾紛遭遇司法缺失

#8195;#8195;2004年國慶長假剛過，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱國資委）在其網(wǎng)站上刊出了一則通知，公開征求對(duì)《中央企業(yè)重大法律糾紛案件管理辦法》（征求意見稿）（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》）的意見。

此前的整個(gè)9月，由郎咸平和顧雛軍的爭(zhēng)論所引發(fā)的國企改制過程中可能出現(xiàn)的國有資產(chǎn)流失問題，在社會(huì)上引起了極大關(guān)注。國資委此《征求意見稿》一出，各方反應(yīng)強(qiáng)烈，輿論抽絲剝繭，將其中有關(guān)“造成企業(yè)重大損失并涉嫌犯罪的，相關(guān)負(fù)責(zé)人將被送交司法機(jī)關(guān)處理”的規(guī)定當(dāng)做主旨所在；更有媒體以“國資委出臺(tái)新規(guī) 國資流失責(zé)任人直送司法機(jī)關(guān)”等醒目標(biāo)題加以報(bào)道。

不同尋常的通知

在業(yè)內(nèi)人士看來，國資委此舉確有不同尋常之處。

#8195;#8195;中國政法大學(xué)研究生院副院長李曙光說，此前類似這樣的文件，很少會(huì)采取如此公開的途徑公布?！皩?duì)國有企業(yè)具體交易過程及轉(zhuǎn)讓過程中進(jìn)行規(guī)范，是一個(gè)專業(yè)問題，過去一般是在內(nèi)部知會(huì)，并不向社會(huì)公開。即使后來公開了，也不是全文公開。”

#8195;#8195;在他看來，《征求意見稿》僅僅處在征求意見的階段，就向社會(huì)公開，似有回應(yīng)“國資流失社會(huì)大爭(zhēng)論”的意味。

不過，國資委政策法規(guī)局有關(guān)工作人員在接受《財(cái)經(jīng)》采訪時(shí)表示，《征求意見稿》只是一份旨在進(jìn)一步完善中央國有企業(yè)法律顧問制度、加強(qiáng)央企獨(dú)立依法妥善處理重大法律糾紛的部門規(guī)章性文件，“它是5月出臺(tái)的法律顧問管理辦法的配套文件。”

按照國資委的表述，出臺(tái)管理辦法的目的，是“加強(qiáng)對(duì)企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理，維護(hù)出資人和所出資企業(yè)的合法權(quán)益，保障國有資產(chǎn)安全，防止國有資產(chǎn)流失，促進(jìn)中央企業(yè)提高依法處理重大法律糾紛的能力和水平，規(guī)范中央企業(yè)法律糾紛案件報(bào)送程序”。其中，防止產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中可能發(fā)生的國有資產(chǎn)流失，并未成為《征求意見稿》最核心的內(nèi)容。

但李曙光認(rèn)為，現(xiàn)階段國有企業(yè)MBO（管理層收購）、出售轉(zhuǎn)讓等表現(xiàn)出來的都是法律問題，并且大都會(huì)演變?yōu)榉杉m紛，受損失的債權(quán)人、權(quán)益受到損害的職工等都可能尋求法律途徑解決問題。幾家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)一份資產(chǎn)，結(jié)果卻給了出價(jià)最低的一家，同樣也可能形成法律糾紛。

#8195;#8195;“因此，國資委此次將回應(yīng)社會(huì)國資流失爭(zhēng)論的點(diǎn)落在重大法律糾紛上，應(yīng)是題中應(yīng)有之意——是一個(gè)比較專業(yè)的回應(yīng)?！崩钍锕夥Q。

問題還有另一面?！墩髑笠庖姼濉返诙l規(guī)定，國資委“政策法規(guī)局負(fù)責(zé)研究中央企業(yè)改革和發(fā)展中的有關(guān)法律問題。中央企業(yè)重大法律糾紛案件涉及國資委其他廳局職能的，由政策法規(guī)局商其他廳局協(xié)調(diào)處理”。李曙光分析認(rèn)為，在央企重大法律糾紛問題上，以國資委政策法規(guī)局為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在法律地位上將很難獲得認(rèn)同。因?yàn)檠肫蟮谋O(jiān)管部門只能是國資委，國資委下屬的任何部門的所有行為，都應(yīng)該是以國資委的名義，政策法規(guī)局只能是代表國資委行使職能的具體部門。

之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的問題，李曙光認(rèn)為，可能是國資委希望對(duì)重大法律糾紛的協(xié)調(diào)進(jìn)行低調(diào)處理，從而降低其社會(huì)影響。

倘若真是如此，一方面“公開征求意見”顯得大張旗鼓，另一方面又有意低調(diào)處理；微妙的心理狀態(tài)愈顯《征求意見稿》之不同尋常。

國資委的良苦用心

細(xì)讀《征求意見稿》，確實(shí)令人感到國資委在面對(duì)中央企業(yè)法律糾紛問題上存在著的困境。

首先，國資委希望央企的經(jīng)營者能夠積極維護(hù)出資人及所出資企業(yè)的合法權(quán)益，對(duì)于重大法律糾紛真正能夠自負(fù)其責(zé)、依法處理。因此，《征求意見稿》明確了“企業(yè)發(fā)生重大法律糾紛案件，應(yīng)當(dāng)由企業(yè)主要負(fù)責(zé)人組織處理”、“中央企業(yè)發(fā)生重大法律糾紛案件，應(yīng)當(dāng)自案件發(fā)生之日起一個(gè)月內(nèi)報(bào)送國資委備案”等規(guī)定。

可是，目前有些央企負(fù)責(zé)人因種種主客觀原因，對(duì)及時(shí)處理重大法律糾紛以避免或挽回?fù)p失并不積極主動(dòng)。《征求意見稿》又強(qiáng)調(diào)：“中央企業(yè)未按照規(guī)定建立健全法律風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和企業(yè)法律顧問制度，發(fā)生重大法律糾紛案件，造成國有資產(chǎn)流失的，由國資委予以通報(bào)批評(píng)；情節(jié)嚴(yán)重或者造成企業(yè)國有資產(chǎn)重大損失的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予紀(jì)律處分，同時(shí)追究其相關(guān)法律責(zé)任；有犯罪嫌疑的，依法移送司法機(jī)關(guān)處理?！边@些規(guī)定無疑加重了央企主要負(fù)責(zé)人在重大法律糾紛處理方面的責(zé)任，顯示出國資委對(duì)重大法律糾紛處理不當(dāng)進(jìn)行法律追究的決心。

之所以如此有針對(duì)性地加強(qiáng)監(jiān)管，與中央企業(yè)在法律糾紛的操作上存在諸多問題有著直接關(guān)系。今年３月，國資委副主任黃淑和在2004年全國企業(yè)家活動(dòng)日上透露：國資委組建以來，僅去年5月到12月就收到中央企業(yè)報(bào)送的請(qǐng)求協(xié)調(diào)的法律糾紛案件65起，涉及82家企業(yè)，直接涉案金額85億元，間接涉案金額250億元。

為了防范與有效解決中央企業(yè)在法律糾紛處理上存在的問題，國資委早在今年６月開始正式實(shí)施《國有企業(yè)法律顧問管理辦法》，其中明確規(guī)定，國有企業(yè)總法律顧問將全面負(fù)責(zé)企業(yè)法律事務(wù)工作，統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理企業(yè)決策、經(jīng)營和管理中的法律事務(wù)；參與重大決策，保證決策合法性，并對(duì)相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)提出防范意見；建立企業(yè)的規(guī)章制度；負(fù)責(zé)企業(yè)的法制宣傳；對(duì)下屬企業(yè)違反法律的行為提出改正意見；指導(dǎo)下屬單位的法律事務(wù)工作。這些權(quán)力中，既有實(shí)際的決策權(quán)，也有充滿彈性的建議權(quán)。

也正因?yàn)榇?，國資委將《征求意見稿》視為推行總法律顧問制度的配套法規(guī)。國資委法規(guī)處處長肖福泉亦告訴《財(cái)經(jīng)》，出臺(tái)這套辦法，很大程度上是為了讓企業(yè)自負(fù)其責(zé)，減輕各央企頻頻要求國資委出面協(xié)調(diào)的壓力。

央企解決法律糾紛的制度缺失

《征求意見稿》中有一個(gè)頗為耐人尋味的詞：“協(xié)調(diào)”。在一份旨在解決法律糾紛的文件中，卻專章規(guī)定由上級(jí)監(jiān)管部門“協(xié)調(diào)”處理案件的行政化程序，初看實(shí)與法治精神相悖。而事實(shí)上，從另一個(gè)側(cè)面反映出中國目前在國資管理的立法以及司法程序上存在的殊為嚴(yán)峻的困境——目前，全國各級(jí)法院已基本上不受理國企改制、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中發(fā)生的糾紛。

也就是說，央企遇到的法律糾紛不管多么重大，一旦是國有企業(yè)改制、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中發(fā)生的糾紛，通過司法途徑尋求解決的路便走不通。而實(shí)踐中，國資流失恰恰主要存在于這些環(huán)節(jié)當(dāng)中。

據(jù)李曙光介紹，法院之所以不受理，在于國企產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中情況錯(cuò)綜復(fù)雜，大部分糾紛都涉及職工權(quán)益、內(nèi)部交易等敏感問題。此外，審理成本也非常大，一個(gè)案件的真相，可能把整個(gè)法院的力量投進(jìn)去，都難以最終查實(shí)。

“即便查實(shí)了，也存在于法無據(jù)的問題。因?yàn)楝F(xiàn)在關(guān)于國企改制、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的立法滯后，而相關(guān)政策法規(guī)也并不完善，更不用提其中的行政干預(yù)?！北本┦邢鑼?shí)律師事務(wù)所主任郭永昌告訴《財(cái)經(jīng)》。

郭曾代理了大量國企法律糾紛。在他看來，國企負(fù)責(zé)人雖然重視法律糾紛問題，但往往對(duì)其中個(gè)人責(zé)任的重視程度超過對(duì)國有資產(chǎn)流失的重視?！坝械钠髽I(yè)打官司的目的，主要是為了洗清負(fù)責(zé)人的責(zé)任，對(duì)于能夠追回多少資產(chǎn)并不關(guān)心。而現(xiàn)在很多糾紛與國企負(fù)責(zé)人盲目決策、瀆職甚至行賄受賄、權(quán)錢交易有關(guān)，相當(dāng)多的資產(chǎn)流失往往要到有職工舉報(bào)、開始調(diào)查才能浮出水面?！?/p>

在郭永昌經(jīng)手的案子中，一家大型國企價(jià)值不菲的產(chǎn)品被某權(quán)勢(shì)人物卷走，卻一直不敢起訴，最后導(dǎo)致巨額國有資產(chǎn)的流失。另外一家大型央企，擁有連本帶息達(dá)幾億元的債權(quán)，但是當(dāng)法律責(zé)任分清后，企業(yè)負(fù)責(zé)人卻以有層層領(lǐng)導(dǎo)打電話為由，將案件擱淺。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，司法途徑本是維護(hù)各方利益的最后一道屏障，可是現(xiàn)實(shí)恰恰是法院無力承接這樣的訴訟；而國有企業(yè)由于產(chǎn)權(quán)機(jī)制不完善，公司治理結(jié)構(gòu)不健全，國資流失現(xiàn)象屢有發(fā)生，其結(jié)果是國家、企業(yè)、職工個(gè)人利益的維護(hù)都頗為艱難，一旦發(fā)生糾紛，便會(huì)出現(xiàn)上告無門、久拖不決的情況。

在這種情況下，中央企業(yè)報(bào)送國資委請(qǐng)求協(xié)調(diào)的法律糾紛案件數(shù)量龐大，并不足為奇——司法的途徑走不通，除了尋求行政協(xié)調(diào)，還有什么能夠選擇？

在司法途徑不暢的情況下，不論是國企總法律顧問制度，還是《央企重大法律糾紛案件管理辦法》，都是在尋求一條通過加強(qiáng)行政監(jiān)管，處理且更重要是減少央企重大法律糾紛的辦法。而企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、改制過程中出現(xiàn)的問題，是重大法律糾紛中最重要的組成部分。“總法律顧問制度是在企業(yè)內(nèi)部設(shè)一個(gè)卡，解決企業(yè)內(nèi)部可以解決的糾紛；如果企業(yè)內(nèi)部的糾紛解決不了，或者企業(yè)和企業(yè)之間存在糾紛，那就再按照《征求意見稿》解決?！崩钍锕庹f。

按照這樣的設(shè)計(jì)，國資委的想法是，在目前司法機(jī)關(guān)不受理國企改制過程中法律糾紛的情況下，能夠通過這兩套制度解決一些現(xiàn)實(shí)矛盾。

但李曙光認(rèn)為，這樣的框架設(shè)計(jì)，并沒有解決國資委既是出資人、又是監(jiān)管人的問題。應(yīng)該有獨(dú)立于國資委之外的專門部門來負(fù)責(zé)對(duì)國企產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)管；其職能與國資委負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)保值增值、保證國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的主導(dǎo)地位等任務(wù)有所不同。