安全生產綜合監管工作面臨的突出問題及其對策

1998年以來，國家對安全生產監管體制進行了多次的改革與調整，確立并強化了各級安全監督管理部門作為負責安全生產綜合管理、履行國家安全生產監督管理職能機構的地位。根據這一定位，抓好安全生產的綜合監管是各級安全生產監督管理部門的重要職責。從理論上來說，這一定位的整體要求是明確的，但在現有的體制架構、工作格局、運行機制及機構設置條件下，僅僅依據這一定位的整體要求是難以有效地開展安全生產綜合監管工作的，因為這一定位的整體要求是粗線條、甚至是模糊的，對什么是綜合監管，哪些工作屬于綜合監管，如何進行綜合監管，綜合監管與政府領導、專項部門監管和企業管理的關系如何，綜合監管承擔什么樣的責任等一系列最為基本但又最需要回答的問題，并沒有給予明確的答案、準確的說法和清晰的界定，由此造成目前一些地方安全生產綜合監管工作中面臨的重重困難、種種矛盾和諸多棘手問題，甚至影響了安全生產工作的整體有效性。因此，全面、深刻地分析安全生產綜合監管中面臨的突出問題，既是解決這些問題的前提與基礎，也是安全生產監督管理部門面臨的重要任務之一。

從理論與實踐結合的角度分析，當前安全生產綜合監管工作中面臨的突出問題主要有以下幾個方面：

1、法律規定不具體，安全生產綜合監管工作缺乏可依據的基本規范。明確、具體的法律、法規規定是安全生產綜合監管工作得以順利開展的基本依據，《安全生產法》第九條規定“國務院負責安全生產監督管理的部門依照本法，對全國安全生產工作實施綜合監督管理；縣級以上地方各級人民政府負責安全生產監督管理的部門依照本法，對本行政區域內的安全生產工作實施綜合監督管理。國務院有關部門依照本法和其他有關法律、行政法規的規定，在各自的職責范圍內對有關的安全生產工作實施監督管理；縣級以上地方各級人民政府有關部門依照本法和其他有關法律、法規的規定，在各自的職責范圍內對有關的安全生產工作實施監督管理。”除此之外，《安全生產法》中大量條款規定的則是“負有安全生產監督管理職責的部門”的職責，并沒有對綜合監督管理的內容作出明確的規定，也沒有就負責安全生產監督管理的部門與負有安全生產監督管理職責的部門之間的關系進行必要的界定。安全生產綜合監督管理工作管什么怎么管缺乏可操作的具體規范，綜合監管工作的內容及其成效也缺乏可行的參照要求和評價標準，由此引發了四個方面的問題：一是安全生產綜合監管工作無所適從，不知道綜合監管怎么干，不敢大膽開展工作，不敢大膽創新，縮手縮腳，害怕出錯，害怕承擔責任，甚至連一些屬于綜合監管部門應該抓的工作也不敢抓，工作打不開局面。二是安全生產綜合監管工作上消極對待、被動應付，坐等領導指示、坐等上級部署、坐等別的部門上門，對安全生工作中一些需要加以認真研究、解決的問題不是主動協調、聯系有關方面，采取有力措施加以解決或督促有關方面加以解決，而是遇到問題繞道走，碰到矛盾往上交，面對困難往外推。三是對安全生產綜合監管工作內涵、內容說不清、弄不明，抓到什么是什么，抓到多少是多少，對綜合監管全局工作的把握不準，對自己的做法是否符合要求心里沒數。四是在綜合監管工作上抓得太多、太廣、太散，什么都想抓，什么都想管，四面出擊，結果是“四面楚歌”，到處樹敵，出力不討好，部門有意見，領導有看法，非常辛苦但效果很差。

2、職責范圍不明確，安全生產綜合監管工作缺乏應有的職責“邊界”。從機構的定位看，安全生產監督管理部門履行的安全生產綜合監督管理職責中的“綜合”，主要應體現在兩個方面，一是對轄區范圍內的安全生產工作進行全面的謀劃、部署、組織與實施；二是對各負有安全生產監督管理職責部門的安全生產工作進行指導、協調、檢查與監督。它與其他負有安全生產監督管理職責的部門在安全生產工作的職責層次上是有區別的，其職能運作的方式、手段及結果也是不同的。但安全生產法律法規并沒有明確劃定綜合監管工作的職能范圍，加之安全生產工作所涉及的地區多、部門多、單位多、人員多、環節多，涵蓋內容廣，影響因素復雜多樣與多變，工作任務繁重、壓力與責任巨大，不下決心、不花力氣、不費時間、不給投入是抓不好的，一些地方、部門對涉及安全生產的工作與責任總是想方設法往外推，雖然有“誰主管、誰負責”及“管生產（業務）必須管安全”等原則，但由于有些安全生產工作實際上很難非常清楚地界定和明確由某個具體的部門負責，作為安全生產綜合監督管理部門，各級安全生產監督管理機構最后總是成為此類工作及其責任的承擔與“兜底”者，綜合監管工作實際上處于一種無“邊界”、無界限的狀況。具體表現在：一是“安全生產綜合監管是個筐”。按照《安全生產法》的規定，安全生產監管部門負責處理、協調的應是生產經營單位安全生產方面的問題，自然災害、社會治安、意外傷害及公共安全方面而引發的事故或事件并不屬“安全生產”，應由相關的部門負責處理和解決，但在實踐中，不少地方認為只要涉及人身傷亡的，都是“安全生產”問題，都應由安全生產監督管理部門負責處理或協調，實際上將安全生產綜合監管變成個“筐”。二是“安全生產綜合監管是把槍”，安全生產常常涉及有關地方政府、相關部門和單位的利益和責任，工作中少不了要得罪一些部門及有關人員，不少部門、地方為了不得罪有關部門及其有關人員，便通過領導將一些自已可以協商解決的安全生產問題交由安全生產監督管理部門牽頭協調，有的地方將一些不直接屬于安全生產方面的問題如重大隱患整改資金的籌措等也交由安全生產監督管理部門協調，這一狀況常常讓安全生產監督管理部門陷入“左右為難”、“上下擠壓”和“兩頭受氣”的困境。三是“安全生產綜合監管部門是個‘危險’部門”。目前我國安全生產監管格局出現一個值得令人關注的新變化是，一些負有安全生產專項監管理職責的部門千方百計通過各種辦法和途徑，將一些不好管、危險程度高、發生事故概率大、監管責任大的職能交由安全生產監管部門承擔，這很可能使“安全生產，人人有責”變為“安全生產，一家有責”，使安全生產監管部門逐步成為“危險”部門及“責任”部門，這對于整個本來就十分薄弱的安全生產監管系統的穩定與發展是非常不利的，長此以往也必將使安全生產工作難以為繼。四是“安全生產綜合監管是機動部門”。由于安全生產綜合監管范圍不明確，各有關負有安全生產監管職責的部門在進行一些比較重大的專項工作安排時，常要安全生產監管理部門參加或聯合發文，安全生產監督管理部門承擔了不少屬于專項監管部門應承擔的具體工作，成為有關專項監管部門開展工作的補充和預備力量，一些真正該抓的工作卻沒有時間考慮，如有的地方安監部門經常和有關部門上路檢查道路交通及行車秩序等，“種了別人的田，荒了自己的地”。

3、體制定位不清晰，安全生產綜合監管工作缺乏必要和有力的抓手。安全生產綜合監管這一范疇是隨著我國安全生產監督管理體制的不斷調整與改革提出來的，歷史上勞動行政部門曾作為綜合管理全國勞動安全衛生、礦山安全及鍋爐、壓力容器安全工作的部門，但其工作定位在“國家監察”這一層次、工作范圍集中于職業安全與健康這一領域，我們可以從安全生產監管體制的逐步演變過程清楚地看出這一點。1979年5月，當時的國家勞動總局召開勞動保護座談會，提出了加強安全生產法及建立安全生產監察制度的重要性及緊迫性。1982年2月，國務院相繼發布了《礦山安全條例》、《礦山安全監察條例》、《鍋爐壓力容器安全監察條例》，要求各級勞動部門設立相應的安全生產監察機構，執行安全生產國家監察制度。1983年5月，國務院在批轉原國家勞動人事部、國家經委及全國總工會《關于加強安全生產和勞動安全監察工作的報告》上要求勞動部門盡快建立并健全勞動安全監察制度。1988年，國務院辦公廳在印發原國家勞動部的“三定”方案中明確規定由勞動部實行國家監察職能，由此確立了國家監察、行政管理及群眾監督的體制格局。1993年國務院在《關于加強安全生產工作的通知》中進一步明確各級綜合管理國民經濟的部門和行業主管部門在管生產的同時必須管安全，基本確立了“企業負責、行業管理、國家監察、群眾監督”的工作格局，以后又在這一格局上加入了“勞動者遵章守紀”的內容，當時的勞動部也曾就勞動安全監察的內容、方式、程序及安全生產監察員的職責等作出了具體和明確的規定。1998年后，隨著政府機構改革的推進，安全生產監管體制又進行了多次的調整，1998年安全生產綜合管理職能由勞動部門劃到經貿部門，國家經貿委負責綜合管理全國安全生產工作，行使安全生產監督管理職能。2000年12月組建由國家經貿委管理的國家安全生產監督管理局，2003年國家安全生產監督管理局調整為國務院直屬機構，作為全國安全生產綜合監督管理的部門，2004年1月，《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》明確提出要建立“政府統一領導、部門依法監管、企業全面負責、群眾參與監督、全社會廣泛支持”的安全生產工作格局。從上述的演變過程可以看出，安全生產監督管理部門在安全生產工作中處于“國家監察”的層次與定位最為清晰、也最為準確，而現有的安全生產工作格局所提的“部門依法監管”，在理論上并沒有體現出綜合監管應有的層次與定位，在實踐中會被理解為安全生產監督管理部門與其他負有安全生產監管職責的專項部門是處在同一層次和平面上開展工作的，在對下級政府及同一級專項監管部門的安全生產工作進行指導、檢查和督促時，以安全生產監督管理部門的名義就可能行不通，必須用政府安委會或政府安辦的名義。因而，在現有的體制下，安全生產監督管理部門行使綜合監管職能的主體、方式及程度仍然缺乏一個有效的突破口和有力的“抓手”。此外，作為安全生產綜合監管的部門本身又承擔了礦山、危險化學品及部分工礦商貿企業安全生產的直接監管，這種集裁判員、運動員和教練員角色與功能于一體的職能配置，難以真正保證和體現綜合監管的超脫、公正與中立，這也是安全生產工作整體上難以有效推動與突破的深層次原因之一。

4、權責運行不對稱，安全生產綜合監管工作缺乏必要的權威性。安全生產綜合監管工作從其立足點來說，主要體現為運用法律法規賦予的權力和適當的方式，對有關政府及其部門、生產經營單位貫徹執行國家安全生產方針政策、法律法規及履行安全生產法定職責情況進行的指導協調與監督檢查，具有一定的強制性和權威性。由于安全生產綜合監督管具有明顯的復雜性，工作難度較大，因而從權力配置與運行的角度看，保證綜合監管主體有效行使安全生產綜合監管職能的基本前提是使其擁有相應及足夠的權力，這一權力表現為其機構具備一定的規格并擁有與之相匹配的職權。而現實的情況是，全國安全生產監管系統自形成以來，權力配置與其所負責任不對稱的問題就一直相當突出。一是安全生產綜合監管機構相對較低的規格及地位與其承擔的繁重的安全生產綜合監管職能之間的矛盾日益凸顯。目前國家安全生產監督管理局仍然是副部級單位，但經常要牽頭協調、指導、檢查、督促眾多正部級的部門和各省（直轄市、自治區）的安全生產工作，其權威性顯然不夠。雖然機構的規格并不就直接等于機構的權威性，但沒有一定規格的機構其權威性肯定有限。全國還有近三分之一的省（自治區、直轄市）安全生產監督管理機構規格比同級政府的有關部門或單位低半格，還有一部分仍是政府部門管理的二級機構，在安全生產工作任務最為繁重的市、縣這兩級，安全生產監管機構大部分還比同級政府的部門或單位低半格，大部分還是政府部門管理的二級機構。二是安全生產監督管理部門責任范圍相對較大與其職權相對較小之間的矛盾較為突出。目前，安全生產監督管理部門涉及的工作范圍除了安全生產領域外，還有眾多的公共安全領域，不管是生產安全的事故，還是公共安全的事故，甚至是意外事故與非生產安全事故，一些地方的領導都要求安全生產監督管理部門的有關負責人必須趕到事故或事件現場。全國還有不少地方在進行事故的責任追究時，不管什么類別的事故，安全生產監督管理部門的有關負責人都“榜上有名”，理由是安全生產監督管理部門負責安全生產的綜合監管，出現了“誰管安全生產綜合監管誰有責任、誰‘倒霉’”的現象，使安全生產監督管理部門陷入權力小責任大、無權有責或有限職權負無限責任的不合理狀況。三是從業或履職風險相對較高與其待遇相對偏低的矛盾，特別是隨著煙花爆竹、危險化學品、職業場所衛生監督檢查等危險性大、發生事故概率較高的職能逐步從其他部門移交安全生產監管部門后，以現有的綜合監管工作條件，安全監督管理部門工作人員的履職風險非正常增加，大大高于其他部門，也高于全社會的平均水平，但待遇和工作條件卻沒有因其承擔風險與責任的加大而相應有所提高和改善。

5、力量配置不適應，安全生產綜合監管工作缺少必要的支撐條件。安全生產監管系統形成以來，其力量雖逐步有所增加，但遠遠適應不了安全生產綜合監管工作范圍擴大和工作量增加的需要，最為突出的表現在四個方面：一是人員數量不足的問題相當突出。從全國情況看，安全生產監督管理機構的人員配置自上而下呈倒三角形、逐級衰減的狀況，在地（市）、縣（市、區）兩級安全生產監管機構力量十分薄弱，由于安全生產監督管理部門又直接承擔礦山、危險化學品安全的直接監管，而這部分對于安監部門來說所承擔的監管責任又較為直接和較大，必然要投入相對較多的力量加以保障，投入面上協調、直接從事綜合監管工作的人員則少之又少，在一些地（市）從事綜合監管的人員只有1-2人，縣級安監機構中從事綜合監管的人員還不到1人，人員的嚴重不足是直接導致一些綜合監管工作難以及時到位和保持應有力度的主要原因。二是人員總體結構亟待改善、總體素質有待提高。目前各級尤其是市、縣兩級安全生監督管理部門中相當部分沒有獨立的人事權，法律、建筑、化工、交通、礦山、機械及綜合方面等急需的人才又不太大愿意到安全生產監督管理部門來工作，所配的人員有相當部分并不適應安全生監管工作的需要，相當部分人員對安全生產有關法律法規，對綜合監管范圍內行業或領域的基本情況及相關規定和相關知識、對進行綜合監督管理工作應把握的角度、內容及方式，對組織事故調查處理的相關規定、程序及應有的技巧等還不夠了解和熟悉，難以發揮綜合監管工作應有的作用和效果，這也在一定程度上影響了安全生產綜合監管工作的權威性。三是安全生產綜合監管的日常工作條件較差。受多方面因素影響，現有各級安全生產監督管理部門日常工作經費總體不足，相當部門縣級安全生產監督管理機構沒有足夠的辦公場所，沒有交通工具，沒有錄相、照相設備、傳真通訊設備等，個別地方安全生產監管機構的有關人員在接到事故報告后只能騎摩托車或乘出租車趕到事故現場等，安全生產綜合監督管理的效能受到很大影響。四是安全生產綜合監管還缺乏有力的技術支撐和中介服務體系。安全生產監督管理部門現有所從事的工作中有相當部分諸如安全生產培訓、技術服務、政策咨詢、相關的檢驗檢測及有關審核項目中的一些技術性、事務性內容，可以交由技術支撐機構或中介服務機構承擔，但安全生產的技術支撐體系和中介服務體系建設剛剛處于起步階段，尤其是中介機構數量不足、個別中介機構違規從業、壟斷業務、收費過高、服務水平及質量低下等問題還較為突出，還無法真正成為安全生產綜合監管工作的有力幫手和有效的支撐工具，在一定程度上分散了安全生產監督管理部門的時間和精力。

安全生產綜合監管工作運行狀況及質量、水平的高低直接關系著整個安全生產工作全局的運行狀況及質量與水平。對于安全生產監督管理部門來說，搞好安全生產綜合監管是一個全新和充滿挑戰的工作。做好綜合監管工作必須具備眾多的條件，特別是安全生產監管體制、機制必須理順，因此，我們要積極爭取國家及有關部門的重視與支持，通過修改《安全生產法》或出臺有關法規，對安全生產綜合監管的相關內容加以明確，較為清楚地劃定綜合監管的職責范圍；同時，呼吁國家進一步理順安全生產監管體制、機制，科學、合理地調整安全生產監督管理部門的權責及力量配置等等，從根本上消除安全生產綜合監管中體制性障礙。但我們也要清醒地看到，安全生產的立法及監管體制、機制的理順并不是各級安全生產監督管理部門力所能及的工作，而且我國現有的安全生產監管體制、機制及格局并沒有完全穩定成型，今后還將繼續進行改革、調整與完善，體制、機制的調整也未必就能達到理論上的最優和最理想的狀態，體制、機制性問題將長期伴隨并影響著安全生產綜合監管工作的開展，我們不可能等到這些問題全部解決后再開展安全生產綜合監管工作；再者，即使這些舊的問題解決了，新的問題又可能出現。因此，安全生產監督管理部門所應做、能做的是在現有的體制、機制條件下，面對現實、認真研究、準確定位、理清思路、全力抓好自身應該抓、可以抓的各項綜合監管工作，真正有所作為、有所建樹。

具體要抓好以下六個方面：

1、明確站位，把握好自己的角色定位及工作角度。安全生產綜合監管是一個具有豐富內涵的范疇，國家安全生產監督管理局王德學副局長認為“安全生產綜合監管，就是各級政府的安全生產監督管理部門依照法律法規所賦予的權限，對轄區范圍內的安全生產工作進行宏觀管理和指導，代表政府履行督促指導、監督管理、綜合協調、行政執法等方面的職責，從而保證黨和國家的各項方針政策與安全生產法律法規在各地區、各部門、各行業、各領域、各單位得到全面的貫徹落實。概括地說，綜合監管就是‘較宏觀的、高層次的、全局性的、全面性的、全方位的監管，其功能和內涵應當是，運籌謀劃、導向促進、立規執法、組織部署、監督檢查、指導協調、宣傳培訓、統計分析、通達反饋、調度綜合’”（《中國安全生產報》2004年7月13日第七版《創新工作思路，認真履行職責，切實做好安全生產綜合監管工作》）。這是近年來我國對安全生產綜合監管這一范疇所做的級別最高，權威性最強，概括和表述最為完整、全面、準確的定義。而作為安全生產綜合監管工作承擔者的安全生產監督管理部門，最為重要的是要明確自己的站位，站位包括自己的角色定位及工作的切入與把握角度兩個方面。從“角色”定位看，綜合監管工作承擔者的角色應在以下九個方面加以具體化：①安全生產監督管理部門應成為各級政府領導安全生產工作決策可依賴的智囊與參謀者，以確保安全生產重大決策、舉措的正確、科學、及時。②安全生產監督管理部門代表政府對安全生產工作進行具體的領導與謀劃者，以確保安全生產的總體方向、方針、目標、政策的落實。③安全生產監管部門是安全生產工作的部署與推動者，以確保安全生產工作有規劃、有計劃、有思路、有措施、有落實、有成效。④安全生產監管部門是安全生產綜合性法律法規及規章的起草者、執行者及監督者，以確保安全生產運行有法可依、有章可循。⑤安全生產監督管理部門是安全生產運行制度及機制的設計者與規則者，以確保安全生產權責的對稱到位，工作運行規范有序。⑥安全生監督管理部門是解決安全生產重大問題的召集者與協調者，以確保安全生產環境的有效改善。⑦安全生產監督管理部門是安全生產綜合信息的分析者與發布者，以確保全社會對安全生產工作總體狀況及重特大事故情況有所了解。⑧安全生產監管部門是安全生產工作落實情況的督促者與檢查者，以確保安全生產工作責任全面、及時、有效地落到實處。⑨安全生產監管部門是重特大生產安全事故調查的牽頭組織者，以確保對事故責任人責任追究的到位。根據這一“角色”要求，其工作切入與把握角度應做到五個方面：①“高”，即要站在政府層面的高度，承擔安全生產工作領導的各項具體工作。②“全”，即從全局、全面、全方位的角度來考慮安全生產工作的整體推進與整體成效。③“早”，即對安全生產工作運行的形勢進行分析、對安全生產工作中存在的傾向性與苗頭性問題進行超前研究，及早提出應對措施與辦法。④“超”，即綜合監管工作不能依附于專項監管部門，不是有求于專項監管部門，而是要摒棄部門的利益，處于超脫、中立、公正的地位來開展工作、解決問題。⑤“后”，即綜合監管與專項監管不是平行處于同一層面上的監管，也不是簡單地抓那些專項監管部門不愿意抓的工作，不是與專項監管部門搶做那些該由專項監管部門做的工作，更不是成為各專監管部門的“補充”力量，而是要靠“后”站，對各級政府和各專項監管部門的安全生產工作情況進行指導、協調、監督、檢查及評價。

2、認真研究，明確安全生產綜合監管工作的重點內容。《勞動法》、《礦山安全法》及《福建省勞動安全衛生條例》等有關法律法規均對當時勞動部門行使安全生產監察職能的有關內容作了一些相應的規定，盡管現有的安全生產監管體制、格局與原來相比發生較大的變化，但安全生產綜合管理的職能運行有其特定及內在的連續性，安全生產綜合監管職能與安全生產國家監察職能在許多方面有相通、相同之處。因此，我們必須認真研究，借鑒原來安全生產監督管理體制下勞動部門行使安全生產國家監察職能的內容、程序、手段和方法，并結合現有的實際，合理界定安全生產綜合監管職能的重點內容與基本范圍。總體來看，安全生產綜合監督管理部門所從事的安全生產綜合監管應是履行“裁判員”職責，即對安全生產工作進行有效的指導協調和強有力的監督檢查。其大致內容主要有以下方面：一是認真貫徹落實黨中央國務院關于安全生產工作的一系列方針政策及重大舉措，并研究本行政區域內貫徹落實的具體措施和辦法；二是認真研究擬定安全生產工作的中長期規劃和年度工作計劃，并納入同級政府經濟與社會發展的中長期規劃和年度工作計劃；三是分析研究安全生產工作總體形勢，針對安全生產工作中存在的突出問題和薄弱環節，提出相應的對策建議，為各級領導進行重大決策、牢牢把握安全生產工作的主動權提供參考依據；四是研究擬定安全生產的綜合性法律法規規章及重要規范性文件，并監督貫徹落實情況；五是擬定明確各有關部門的安全生產職責分工，推進安全生產責任制的貫徹落實，并對各專項監管部門依法履行安全生產法定職責及安全生產工作情況進行指導、協調及監督檢查；六是對生產經營單位貫徹執行《全生產法》等有關法律法規規定的安全生產基本條件及安全生產各項保障制度的情況進行監察，對生產經營單位違反《安全生產法》規定的各類安全生產違法行為進行查處；七是根據本行政區域內的安全生產狀況牽頭組織有關部門進行安全生產綜合性大檢查或督查活動，并向政府報告情況，同時督促有關政府、部門抓好檢查、督查中發現問題與隱患的整改；八是牽頭協調解決安全生產工作中的重大問題，對有關重大問題的解決進行跟蹤與監督檢查；九是進行安全生產綜合情況及事故情況的統計、分析，及時向社會公布；十是統籌考慮安全生產的宣傳教育工作，抓好安全生產技術支撐體系及中介服務體系的培育建設并對中介機構的執業情況進行監督檢查；十一是研究實施改善安全生產基礎的有關工作等；十二是牽頭組織對生產安全重特大責任事故的調查處理，依照有關法律法規的規定和“四不放過”的原則提出對有關責任人責任追究的建議等。

3、面對現實，充分用好法律法規所賦予的各種職權和工作手段。由于安全生產工作的特殊性，安全生產綜合監督工作不可能像有些部門那樣，利用手中掌握的管人、財、物等手段加以推動，但安全生產監督管理部門本身并不是一點手段和職權都沒有，關鍵是要把法律法規賦予的職權、把目前擁有的工作手段用好用足。這些職權和手段概括起來主要有以下七個方面：一是作為代表政府承擔安全生產具體領導工作的機構所擁有的職權。各級安全生產監督管理部門同時也是各級人民政府安委會辦公室，它可以在一定程度上代表同級政府行使安全生產工作進行領導的具體職能，在涉及一些復雜性的、綜合性的安全生產重大問題時，可以以政府安委會或政府安辦名義對下一級政府及同級政府的有關部門、單位進行協調、指導、檢查和監督。二是安全生產責任制及安全生產責任控制目標的制定及檢查與考評權，即通過制定安全生產控制目標和可行的考核標準與考核辦法，對下一級政府及同級政府的有關部門、單位落實安全生產責任制的情況進行監督、檢查和評價，有效地督促各級各部門強化安全生工作。三是安全生產工作情況的通報權。即通過對各級、各部門的安全生產工作情況進行分析和點評，對安全生產工作不落實、責任制不落實、生產安全事故多發、事故隱患整改不力的地方、部門和單位進行批評通報，必要時向全社會公布，以促使他們重視抓好各頂工作的落實。四是安全生產的表彰與獎勵制度。即在對各級、各有關部門、單位安全生產責任制及安全生產工作落實情況進行考評的基礎上，對工作扎實、基礎較好，安全生產工作成效明顯的單位和個人予以表彰、獎勵，并逐步探索建立安全生產工作榮譽制度等，引導、激勵各級政府、各部門和生產經營單位主動抓好安全生產工作。五是安全生產的法定監督檢查權，即利用《安全生產法》等有關法律法規賦予的監督檢查權與處罰決定權，有效地督促下一級政府及相關監管部門和生產經營單位依法履行安全生產法定職責；六是安全生產履職情況報告及問責權，即通過建立安全生產工作情況履職報告制度和問責制度，將各級各部門安全生產工作情況報告制度納入正常化、規范化的軌道，同時明確啟動安全生產工作問責制度的范圍、對象、程序，有效地提高安全生產綜合監管工作的權威性。七是重特大生產安全責任事故的牽頭調查權，即對各類重特大生產安全責任事故依法牽頭組織有關部門進行調查，明確事故性質，分析事故原因，并提出追究有關責任人員法律責任的建議意見。

4、確立主體，充分發揮好各級政府、專項監管部門、企業和社會的作用。安全生產工作具有不同層次和多方面的主體，只有各種主體都行動起來，都依法履行好安全生產的法定職責，安全生產綜合監管工作才不至于落空，才能避免和消除安全生產工作由安全生產監督管理部門一家“單打獨斗”的問題。在推進安全生產綜合監管工作上，最特別發揮好以下四個層次主體的作用：一是政府。政府是安全生產工作的領導主體，綜合監管就包括著對下一級政府安全生產工作的指導、督促和監督檢查。《安全生產法》等法律法規賦予各級政府較為明確的職責，督促下一級政府切實加強安全生產工作的領導，逐步建立并完善“主要領導全面負責，分管領導具體負責，其他領導相應負責”的格局，建立安全生產責任制，并做到一級比一級具體，一級比一級負責，真正將安全生產各項工作落下去。二是負有安全生產監督管理職責的專項監管部門。公安、交通、海事、鐵路、建設、消防、漁業、電力、質監、旅游等各負有安全生監督管理職責的部門是各有關行業或領域安全生產工作的監管主體，安監部門在安全生產綜合監管中一定不要與各專項監管部門“爭權奪利”，不要去搶專項監管部門該做的工作，不要去代替專項監管部門抓工作，而是要相信、依靠專項監管部門，凡屬于專項監管部門監管職責范圍內的工作一定要由他們承擔，自己則集中精力當好“裁判員”。三是企業。企業是眾多主體中最為重要的主體，在目前大部分企業已是無主管部門的情況下，應切實加大企業在安全生產工作上的責任，促使企業嚴格依照《安全生產法》等有關法律法規規定，認真落實安全生產各項保障措施，加強內部管理，改善安全生產工作基礎，建立起安全生產長效管理機制，引導企業成為安全生產工作的謀劃組織者、主要實施者、安全生產法律法規的執行者、安全生產投入的保障者、日常安全生產工作的有效管理者、安全生產違法行為責任及后果的基本承擔者、安全生產工作的最大受益者。安全生產監督管理部門的工作則側重于對企業貫徹落實黨和國家安全生方針政策、安全生產法律法規規章規定、依法開展安全生產的情況的監督與監察，督促、引導企業而不是代替企業去抓企業自身應抓的安全生產各項具體工作。四是社會力量。即通過發動職工參與安全生產管理、建立安全生產違法行為舉報制度、事故隱患及違法行為曝光制度等，發揮好工會、婦聯、共青團、新聞媒體及廣大公民對安全生產工作的群眾監督、社會監督作用。

5、培育中介，促進安全生產技術支撐體系和中介服務機構健康發展。廣義上說，安全生產的技術支撐體系及中介服務體系是安全生產綜合監管體系的有機組成部分之一，也是國家安監局提出的建立“六個支撐體系”的重要內容。安全生產綜合監管雖然側重于“行為監察”，但也會涉及大量的技術性問題，處理這些問題工作量大、技術性強、專業要求高，僅靠增加安全生產監督管理部門的人員在數量上、結構上是不可能滿足需要的，在實踐上顯然也是行不通的，現實的選擇是，建立健全并管好安全生產技術支撐及中介服務體系，把綜合監管工作中有關安全生產培訓教育、技術審核、認證評價、檢驗檢測、政策咨詢、信息服務、重大危險源監控的基礎工作等交由或委托相應技術支撐單位或中介機構承擔。具體要做好以下方面：一是適當增加安全生產中介服務機構的數量。要根據法律法規定的條件和安全生產綜合監管需要，打破地域、部門壟斷，加快認定一批門類齊全、條件較好、人員素質較高、分布合理的技術評價、培訓教育、檢驗檢測、咨詢服務等中介機構，主要從兩條線推進，一線是從現有省級專業性的科研院所或大中專院校中，選擇一批單位加以認可，賦予相應的資質；另一線是設區市一級也要設立一定數量的專業性或綜合性中介機構，在一些經濟發達、總量較大的縣（市、區）也可以設立一定數量的中介機構。二是從現有的中介服務機構中，選擇一至二家技術力量強、專業門類全、管理基礎好、能夠代表省級科研院所專業技術水平的單位作為省一級的安全生產技術支撐單位，通過加強指導、下達任務、委托職能、增加投入等支持其不斷發展、壯大。三是抓好安全生產中介服務機構的監管。安全生產中介服務機構的監管既是安全生產綜合監管的重要內容之一，也是安全生產中介服務機構健康發展、綜合監管體系有序運行的重要條件。應通過制定安全生產中介服務機構監管辦法、公布安全生產中介機構黑名單及監督舉報電話，實行違規從業中介機構黑名單及曝光制度等辦法，重點查處安全生產中介機構無資質承攬業務，利用自己的資質承攬業務后分包或轉包給無資質機構、超越資質范圍開展業務，出具不實、不公正或虛假的評價、檢驗、檢測、認證報告，亂收費等違法違規行為。

6、提高素質，切實加強安全生產綜合監管隊伍建設。搞好安全生產監管隊伍建設，既是搞好安全生產綜合工作的客觀需要，也是安監系統面臨的一項長期任務。針對安監隊伍的現狀，必須以提高隊伍的整體素質為目標全面抓好安監的思想建設、組織建設、制度建設和作風建設，重點抓好五個方面：一是樹立正確的權力觀和利益觀。要按照“權力與利益脫鉤，權力與責任掛鉤”的要求，強化正確的權力觀和利益觀，不能從綜合監管工作中牟取個人的私利，而要處于公正、超脫、中立的立場，處于公心來開展與推進工作，淡化權力觀念，淡化利益觀念，強化責任觀念，強化服務觀念。二是強化依法行政的意識。要嚴格依照法律法規所賦予的權限、職責范圍及程序開展安全生產綜合監管，不要因自己部門的利益、個人的利益、個人的喜惡、個人的感情亂干預、亂插手屬于地方政府、專項監管部門及企業法定職責范圍內的事項。三是加強安監隊伍的業務學習培訓。通過舉辦培訓班、研討班及專項研修班等方式，抓好對本系統人員的法律法規、安全生產方針政策、安全生產業務技術等方面的培訓，如可以根據專項業務監管需要，多舉辦實踐性較強的專項培訓及研討班，先進行理論的學習，在理論考試的基礎上，將參加學習的人員集中到有關的生產經營單位，對其運用安全生產有關法律法規、相關政策及業務知識進行現場監督檢查的能力進行考核，切實有效地提高安全生產監管人員的政策、法律、業務及技術水平。四是注重安全生產綜合監管工作的藝術與方法，提高日常工作的協調性、整體性，提高綜合協調的靈活性、有效性，提高指導、引導工作的針對性、實用性，提高監督檢查的權威性、嚴肅性。五是強化安監系統內部的制度建設，以制度管事，以制度管人，做到依法行政、廉潔從政，不斷提高整個系統的行政效能及服務水平。