加強對權力的制約和監督是提高黨拒腐防變能力的重要保證

黨的十六大報告指出：“一定要堅持黨要管黨、從嚴治黨的方針，進一步解決提高黨的領導水平和執政水平、提高拒腐防變和抵御風險能力這兩大歷史性課題”，并首次把對權力的制約和監督作為一對密切聯系的政治機制專門予以強調。這不僅拓寬了加強執政黨能力建設的思路和領域，而且為我們在更深層次探索和思考提高黨的拒腐防變能力提供了理論指導和現實路徑。

當前對權力制約監督不力的原因及其表現

我國的權力監督制約機制是在長期的革命斗爭和社會主義建設實踐中逐步建立、發展起來的，帶有革命戰爭年代和計劃經濟時代的烙印，如十分注重自律機制的建設，強調依靠公職人員的自律來約束自己的權力行為，使權力最大限度地發揮為人民服務的效能。改革開放以來，黨和國家在不斷完善自律機制的同時，注重以法制權，加強他律機制建設，對預防和遏制權力腐敗發揮了重要作用。但不容忽視的是，我國現行的權力制約監督機制仍存在諸多制度性缺陷。究其原因，既有封建專制傳統，計劃經濟體制下權力過分集中遺留下來的影響；也有現實社會環境中市場經濟負面因素的影響；既有權力主體個人主觀因素，也有政治體制改革滯后于經濟社會發展的因素。但關鍵還是在于權力結構不合理、權力配置不科學、權力運作缺乏制約、監督軟弱無力。

其表現主要有以下幾個方面：

（一） 權力與權利關系失衡，權責不對稱。一是權力過大、過于集中，權利制約流于形式。二是行政權力過多干預微觀經濟活動。三是公共權力的政策性過強，權力尋租問題突出。

（二） 權力主體之間邊界模糊，權能配置不合理。隨著市場經濟體制的建立，計劃經濟體制下建立起來的權力制約機制的某些具體環節日益顯露出與現實形勢發展對權力制約的要求不相適應的現象，致使權力制約乏力，腐敗現象在一定范圍內滋生蔓延。一些權力主體之間職能交叉，權責不清。從而導致政府職能錯位、越位、缺位的問題突出，腐敗、瀆職問題叢生。

（三）個人與組織關系錯位，集體領導流于形式。近年來，隨著黨內民主監督制度的加強，“一把手體制”的問題有了很大改善，但在一些地方、一些部門“一把手體制”的問題仍有很大市場。突出表現在：一些地方黨政領導班子中，一把手（包括主管某一方面工作的副職領導）表面上個人服從組織，但實際上大小權力“一把抓”，什么都是個人說了算，組織對他們的管理、監督力量根本難以達到。一旦他們顛倒主仆關系、心理失衡、私欲膨脹，便為所欲為，腐敗就產生了。

（四）權力運作程序缺位，運用權力的任意性過強。一是行政審批程序、辦事程序不規范、不健全，對執行者缺乏強有力的約束。二是權力運作的透明度不夠，使部分相對人不惜重金獲取有利于自己的信息，制造信息的不對稱，從而通過信息壟斷來謀取超額利潤。

（五）監督主體虛置，監督軟弱乏力。一是現行監督體制存在缺陷。自上而下的監督代替了平行制約的監督和自下而上的監督，造成了不少監督環節的空檔和誤區；監督權受制于決策權、執行權，專門的監督機構缺乏應有的地位和獨立性，造成不少環節的監督缺位、失位；重視監督違法違紀，忽視監督決策失誤，而追懲性的事后監督室事實上根本無法糾正和防范決策的重大失誤。 二是監督法制不健全。監督的主體在行使監督時沒有受到具體明確的法律保護，被監督對象不接受監督，也沒有具體的法律加以約束，這種無法可依的監督，必然是蒼白無力的監督。 三是監督機構松散，缺乏獨立性。

加強對權力制約監督的現實路徑

用什么力量和方式制約和監督權力，是社會主義民主政治發展的一個重大課題。對于依法治國而言，民主是法制的基礎，也是實現權力約束的前提。沒有民主，就沒有真正的監督，以法治權，以權力制約權力，是加強對權力制約和監督的有效途徑和方式。

（一）以法治權，規范權力運行。依法治國首先要依法治權，保證國家機關及其工作人員嚴格按照法定的權限和程序辦事，正確行使權力。以法治權，既包括依法規制黨權，也包括依法規制國家權力。

1.堅持依法執政，維護社會主義法制權威。首先要求執政黨必須以憲法為根本的活動準則。其次，黨的領導應當在國家政體內運行。第三，黨不能代替國家政權機關行使公共權力。總之，依法執政要求黨必須在憲法和法律的范圍內活動，而不能置身于憲法和法律之外，更不能超越于憲法和法律之上。

2.堅持依法行政，從嚴治政，建設廉潔高效的服務型政府。我國目前黨政干部中的百分之七十是行政機關公務員，我國法律的百分之八十由行政機關及其公務員執行。執政黨在行政領域能否發揮應有的領導和執政作用，關鍵在于如何切實保證行政機關及其工作人員依法行政。為防止行政權的濫用，確保行政機關嚴格依法履行職責，當務之急是要通過深化改革，建立起行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。一是堅決實行政企分開。二是加快推進行政審批制度改革。發揮市場配置社會資源和中介機構、行業協會管理社會事務的作用，遏制權力腐敗，提高行政效能。三是合理配置行政權力，嚴格規范行政權的運作，使行政權走向制度化、規范化和法制化軌道，最大限度地減少權錢交易的機會。

3.堅持公正司法和嚴格執法，懲治司法腐敗。現行司法體制在機構設置、職權劃分、司法工作運行機制、人財物管理制度等方面存在的缺陷和漏洞日益顯現。執法不嚴、司法不公、以權謀私、濫用權力等司法腐敗問題皆由此而生。首先必須進一步改革和完善司法體制，確保司法公正。其次，嚴格訴訟程序，防止濫用司法權。第三，改革司法機關的人財物管理體制，保障司法獨立。

（二）以權力制約權力，科學分解和制衡權力。權力運行過程是有階段性的，通常分為決策、執行、監督三個階段。權力運行的不同階段，應該有不同的制約方式。

1．適度分解黨內權力，使黨的委員會成為名副其實的黨內權力機關。為不讓黨內權力機關形同虛設，要將重要干部任免、重大決策、重大項目安排和大額度資金使用等重大事項的決策權，交由黨的全委會票決，防止出現主要領導個人專權獨斷的現象。

2.完善集體領導下的分工負責制，在領導班子內部建立制約機制。凡屬重大問題都必須經領導集體內部充分討論，集思廣益，民主決策，形成決議后再由分工領導組織實施。

3.對行政權也要適當分解。按照黨的十六大提出的“按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，繼續推進政府機構改革”的要求，對行政職權進行科學的分解，合理劃分行政職位，并通過職能的分配，形成行政機關內部的權力制約機制。

（三）以權利制約權力，強化對權力的有效監督。權力與權利是現代民主政治的兩個軸心。兩者是以法制為依托，相伴而生，互為依存。權利是基礎，權力是保障。權力為權利服務，權利高于權力。因此，以高于權力的權利來監督權力就是必然的選擇。

1.堅持專門監督與權力機關監督相結合，強化權力機關的監督。黨的紀律檢查委員會、檢察院，以及行政監察、審計等部門，是依法專司監督職責的機關。人民代表大會及其常委會作為國家權力機關，是民主監督有效實現的最主要、最直接、最有效的途徑。因此，在注重發揮專門機關監督職能作用的同時，要進一步發揮國家權力機關的監督作用，充分運用立法、審議重大決策事項、選舉、任命、彈劾、罷免等職權，切實加強對“一府兩院”及其工作人員的監督制約，尤其是要加大對各級人大選舉產生或審議任命的國家工作人員的監督制約，以確保人民賦予的權力真正用來為人民謀取利益。

2.堅持黨內監督與黨外監督相結合，強化黨內監督。黨內監督，主要是發揮各級紀律檢查委員會的職能作用，同時實行黨的各級組織內部的監督、黨的組織對黨員干部的監督和黨員干部對黨的組織的監督。

3.堅持自上而下監督與自下而上監督相結合，強化對領導機關和領導干部的監督。對領導機關特別是主要領導干部的監督，是黨和國家監督體系中最為重要的環節。如果自下而上的監督渠道暢通，監督制約機制健全，不僅監督及時、主動、成本低，而且有利于及早預防和遏制權力腐敗。

4.堅持群眾監督與輿論監督相結合，強化輿論監督。新聞輿論作為意識形態的重要組成部分，以其自身的特點和優勢同社會政治、經濟、文化生活的各個領域有著密切的聯系，不斷產生著廣泛、深刻的影響。充分發揮輿論監督的作用，對遏制消極腐敗現象具有重要意義。

5.堅持事前監督與事中、事后監督相結合，強化對權力運行全過程的監督。

總之，加強對權力的制約和監督是一個復雜的系統工程，涉及到經濟、政治和社會的方方面面。但基本的思路和路徑是：一靠民主，二靠法制。其中，以法治權是前提和基礎，以權力制約權力是核心和關鍵，以權利制約權力是根本保障。只有依托先進的民主政治制度和完備的法律制度，才能從根本上實現對權力的有效制約和監督，從而確保人民賦予的權力真正用來為人民謀取利益，確保黨和國家永不變色。